廣東省人大常委會(huì)副主任 陳堅(jiān)

2005年2月18日

確立和發(fā)揮規(guī)劃的龍頭作用 努力構(gòu)建和諧的城市環(huán)境

同志們：

　　剛才，德立同志作了非常生動(dòng)的動(dòng)員報(bào)告，介紹了《廣東省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理?xiàng)l例》（下稱《條例》）的主要內(nèi)容和精神實(shí)質(zhì)，對(duì)下一階段全省貫徹實(shí)施《條例》作了全面的部署。下面，我代表省人大常委會(huì)，就《條例》的貫徹實(shí)施，談三點(diǎn)意見。

　　一、充分認(rèn)識(shí)搞好城市規(guī)劃的重要性和立法工作的必要性

　　城市規(guī)劃是城市建設(shè)管理的龍頭和靈魂，是對(duì)城市建設(shè)在時(shí)間、空間上的戰(zhàn)略部署，對(duì)城市發(fā)展至關(guān)重要。城市規(guī)劃關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人民生活的各個(gè)方面，包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施、居住、交通通訊、自然資源、生態(tài)環(huán)境、歷史文化、游憩、防災(zāi)減災(zāi)等。其根本目的就是為廣大的城鄉(xiāng)居民謀求切身的現(xiàn)實(shí)利益和長遠(yuǎn)利益。通過綜合協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的各種功能，使資源有效利用，環(huán)境得以保護(hù)；使居者有其屋，游者有去處，建設(shè)殷實(shí)富足、和諧安逸的社會(huì)，讓老百姓得到真正的實(shí)惠。

　　改革開放以來，我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展使全省城市面貌發(fā)生了巨大變化，但隨著我省工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加速，城市規(guī)劃也同時(shí)面臨許多新的問題、新的挑戰(zhàn)，需要認(rèn)真加以研究，特別是要從立法上不斷加以規(guī)范和完善。正是基于對(duì)城市規(guī)劃重要性和必要性的充分認(rèn)識(shí)和高度重視，我國于1989年制定并頒布了《城市規(guī)劃法》，省人大常委會(huì)于1992年頒布了《廣東省實(shí)施<城市規(guī)劃法>辦法》，確立了城市規(guī)劃的法律地位。這兩部法律法規(guī)對(duì)城市總體規(guī)劃的編制、審批和實(shí)施做出了很好的規(guī)范，建立了實(shí)施城市規(guī)劃的一些基本制度。近年來，通過貫徹實(shí)施現(xiàn)行的規(guī)劃法律法規(guī)，我省城市規(guī)劃和建設(shè)都取得了顯著進(jìn)步。但另一方面，亂占亂用土地、結(jié)構(gòu)布局不合理、配套設(shè)施不完善、低水平重復(fù)建設(shè)等城市建設(shè)問題還不同程度地存在，既為城市建設(shè)和發(fā)展帶來許多問題，也造成了資源的浪費(fèi)，人民群眾反映強(qiáng)烈。這有多方面的原因，但其中一個(gè)重要原因，就是法律法規(guī)的配套仍不完善。盡管相關(guān)法律法規(guī)確立了城市規(guī)劃的權(quán)威地位，但對(duì)實(shí)施城市規(guī)劃關(guān)鍵環(huán)節(jié)的控制性詳細(xì)規(guī)劃僅作了原則性規(guī)定，缺少剛性的措施和相應(yīng)的管理制度，造成依法實(shí)施規(guī)劃的嚴(yán)肅性不夠，落實(shí)城市規(guī)劃的技術(shù)保障措施不足，城市規(guī)劃往往只是“紙上畫畫、墻上掛掛”。不是依照規(guī)劃來建設(shè)，而是常常根據(jù)局部建設(shè)需要隨意修改規(guī)劃。由此修改和實(shí)施的規(guī)劃往往只顧及局部利益和眼前利益，只體現(xiàn)長官意志、領(lǐng)導(dǎo)意圖，難以保證規(guī)劃的整體性、前瞻性和連續(xù)性。

　　這次制定的城市控制性詳細(xì)規(guī)劃，與上一等級(jí)的城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃相比，具有更加直接的指導(dǎo)和控制作用，是銜接總體規(guī)劃與修建性詳細(xì)規(guī)劃的紐帶，是能夠真正把規(guī)劃落到實(shí)處的重要環(huán)節(jié)，成為城市開發(fā)建設(shè)管理的具體依據(jù)。在不斷變換的經(jīng)濟(jì)社會(huì)外部環(huán)境下，保證城市規(guī)劃的權(quán)威性最有效途徑就是城市規(guī)劃立法，通過立法確立控制性詳細(xì)規(guī)劃的法律地位，明確其編制、審批程序，樹立其權(quán)威性。因此，制定這個(gè)《條例》很有必要，可以充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃的龍頭作用和綜合調(diào)控作用，促進(jìn)全省城市健康、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

　　當(dāng)前，我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新的歷史階段，正不斷推進(jìn)全面建設(shè)小康社會(huì)、加快率先基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程。我省全面建設(shè)小康社會(huì)總體構(gòu)想提出：到2020年，建成布局合理、運(yùn)行高效安全的交通、通信、能源、水利、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，全省成為可持續(xù)發(fā)展示范區(qū)。省委九屆五次會(huì)議也提出了“建設(shè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省、文化大省、法治社會(huì)、和諧廣東、實(shí)現(xiàn)富裕安康”的宏偉目標(biāo)。我們的城鄉(xiāng)建設(shè)勢必按照總體構(gòu)想和目標(biāo)的要求加快發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展。城市控制性詳細(xì)規(guī)劃自然成為最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。省人大制定并頒布的《條例》，以轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范政府行為、依照規(guī)劃推進(jìn)城市建設(shè)為立法目的，是一個(gè)真正體現(xiàn)加快建設(shè)小康社會(huì)的條例，也是一個(gè)真正規(guī)范政府自身行為的條例。這也是《條例》與其他規(guī)劃建設(shè)條例的最大區(qū)別所在?！稐l例》的頒布實(shí)施，為指導(dǎo)和規(guī)范城市規(guī)劃，加強(qiáng)城市管理，實(shí)現(xiàn)省委提出的宏偉目標(biāo)邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。因此，我們既要認(rèn)識(shí)到實(shí)施《條例》的重大意義，領(lǐng)會(huì)《條例》的精神實(shí)質(zhì)，也要承擔(dān)起貫徹實(shí)施《條例》的責(zé)任。各級(jí)政府、各有關(guān)部門及其工作人員要切實(shí)增強(qiáng)貫徹實(shí)施《條例》的自覺性，帶頭遵守相關(guān)的規(guī)定和制度。

　　二、把握要點(diǎn)，深入領(lǐng)會(huì)《條例》的精神實(shí)質(zhì)

　　《條例》于2005年3月1日起施行，將進(jìn)一步推進(jìn)全省依法規(guī)劃、依法建設(shè)的工作。當(dāng)前，要著重加強(qiáng)對(duì)《條例》的學(xué)習(xí)和理解，掌握其精神實(shí)質(zhì)。特別要把握好《條例》的幾個(gè)重要特點(diǎn)：

　?。ㄒ唬稐l例》具有一定的創(chuàng)新性，更加體現(xiàn)規(guī)劃的科學(xué)性、民主性?！稐l例》是我國第一部規(guī)范控制性詳細(xì)規(guī)劃的地方性法規(guī)，首次以法規(guī)的形式將城市規(guī)劃委員會(huì)制度確定下來，并對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制、審批與實(shí)施程序進(jìn)行全面的改革和創(chuàng)新?！稐l例》第三條規(guī)定了“控制性詳細(xì)規(guī)劃實(shí)行城市規(guī)劃委員會(huì)審議制度”，并且規(guī)定“城市規(guī)劃委員會(huì)委員由人民政府及其相關(guān)職能部門代表、專家和公眾代表組成”。這一規(guī)定，借鑒了國際慣例，參照了兄弟省市的經(jīng)驗(yàn)，也符合我省省情。通過專家、公眾代表的直接參與，將大大提高控制性詳細(xì)規(guī)劃的科學(xué)性、民主性和可操作性。因此，各地在2005年3月1日《條例》實(shí)施之前要盡快成立城市規(guī)劃委員會(huì)，保障城市規(guī)劃委員會(huì)審議制度的實(shí)行。

　　（二）《條例》賦予控制性詳細(xì)規(guī)劃較強(qiáng)的權(quán)威性和約束力。規(guī)劃具有整體性、前瞻性和連續(xù)性，不能隨意變動(dòng)、想改就改。即使在經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展的過程中，規(guī)劃會(huì)與實(shí)際情況產(chǎn)生誤差而需要改進(jìn)，但也必須經(jīng)過充分的論證以及嚴(yán)格的程序。《條例》第二十一條對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃的調(diào)整、修改程序做出了嚴(yán)格的規(guī)定，明確了規(guī)劃的修改同樣需要經(jīng)過城市規(guī)劃委員會(huì)審議通過并由原批準(zhǔn)的人民政府同意方可。這一規(guī)定在體現(xiàn)靈活性的同時(shí)保障規(guī)劃的整體性、前瞻性和連續(xù)性。

　　同時(shí)，為了保障規(guī)劃依法有序地執(zhí)行，《條例》在法律責(zé)任部份中專門對(duì)政府及其部門做出了硬性規(guī)定，以增強(qiáng)其對(duì)行政主體的約束力，規(guī)范政府行為。通過明確相關(guān)部門及其工作人員的責(zé)任，從而保障控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制、審批和實(shí)施能夠真正落到實(shí)處。只有政府帶頭科學(xué)規(guī)劃、尊重規(guī)劃、維護(hù)規(guī)劃、依規(guī)劃建設(shè)，才能使我們的城市建設(shè)滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要，從而統(tǒng)籌兼顧，促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、人與自然和諧協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)人居環(huán)境的改善和城市的可持續(xù)發(fā)展。

　　（三）《條例》有較強(qiáng)的可操作性?！稐l例》規(guī)范了城市控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制、審批程序，確立了規(guī)劃的先行性和權(quán)威性，同時(shí)也注意結(jié)合廣東建設(shè)和發(fā)展的需要和實(shí)際情況，注重條例的可操作性。如《條例》通過抓住建設(shè)用地這一關(guān)口，將是否編制了控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)作為城市規(guī)劃行政主管部門辦理建設(shè)用地的規(guī)劃許可手續(xù)，土地行政主管部門辦理土地使用權(quán)出讓、劃撥手續(xù)的最基本、也是最重要的依據(jù)，從而在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上保證了控制性詳細(xì)規(guī)劃的實(shí)施。但考慮到廣東目前的實(shí)際情況，在沒有編制或者來不及編制控制性詳細(xì)規(guī)劃的地塊，也要滿足國家、省、地級(jí)以上市重點(diǎn)建設(shè)需要，因此，在修改時(shí)增加了一條，針對(duì)這種情況的土地使用權(quán)出讓、劃撥及建設(shè)用地的規(guī)劃許可做出規(guī)定，既嚴(yán)格執(zhí)行控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)有的程序，明確其規(guī)劃設(shè)計(jì)條件同樣需要經(jīng)過城市規(guī)劃委員會(huì)審議、城市人民政府批準(zhǔn)等程序，也能滿足國家、省、地級(jí)以上市重點(diǎn)建設(shè)需要。

　?。ㄋ模稐l例》充分體現(xiàn)公眾參與的原則。加強(qiáng)城市規(guī)劃、建設(shè)和管理，其最終目的是為老百姓利益服務(wù)，是為了方便老百姓的衣、食、住、行，改善人民群眾的生活條件和生活質(zhì)素。因此，注重公眾利益是城市規(guī)劃的重點(diǎn)和核心所在，規(guī)劃應(yīng)該首先關(guān)注公眾所關(guān)心的，急群眾所急的，體現(xiàn)以人為本，體現(xiàn)公眾利益和要求?！稐l例》多個(gè)條款都明確規(guī)定了公眾參與的有關(guān)內(nèi)容，其目的是為了提高規(guī)劃的民主性、透明度。城市規(guī)劃委員會(huì)需要公眾的直接參與，城市控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制需要征求公眾意見，審批需要向公眾公布和告知，實(shí)施也需要公眾的參與和支持。只有這種公眾參與的規(guī)劃，接受公眾監(jiān)督，才能真正體現(xiàn)公眾意愿，體現(xiàn)以人為本。

　　三、加強(qiáng)監(jiān)督，確保規(guī)劃落到實(shí)處

　　加強(qiáng)監(jiān)督是規(guī)劃管理工作落到實(shí)處的一項(xiàng)重要措施，也是人大的一項(xiàng)重要職責(zé)。要按照有關(guān)規(guī)定，依法實(shí)施監(jiān)督，依靠制度作保障，引導(dǎo)社會(huì)各階層依照規(guī)劃推進(jìn)城市建設(shè)，引導(dǎo)城市按照規(guī)劃健康協(xié)調(diào)和諧發(fā)展。要通過發(fā)揮人大監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督的作用，繼續(xù)深化城市規(guī)劃管理的改革創(chuàng)新，維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性和約束力。一是建立定期報(bào)告、主動(dòng)接受監(jiān)督的制度。《條例》明確規(guī)定：“城市規(guī)劃行政主管部門應(yīng)當(dāng)每年向同級(jí)人民政府和上級(jí)城市規(guī)劃行政主管部門報(bào)告控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制和實(shí)施情況”；“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)每年向同級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)報(bào)告控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制和實(shí)施情況”。對(duì)這些規(guī)定，各級(jí)政府及部門要嚴(yán)格執(zhí)行，并將下級(jí)主動(dòng)接受上級(jí)監(jiān)督、政府主動(dòng)接受人大、群眾監(jiān)督形成制度，保證對(duì)規(guī)劃的制定實(shí)施情況的檢查監(jiān)督能定期有秩序地進(jìn)行。二是落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制，完善責(zé)任追究制度?！稐l例》明確了城市規(guī)劃建設(shè)和管理是政府及其主管部門的責(zé)任。各級(jí)政府及其主管部門要加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，依法行政，規(guī)范執(zhí)法行為。要根據(jù)《條例》的相關(guān)規(guī)定，制定更加具體的辦法，明確執(zhí)法責(zé)任，不斷完善責(zé)任追究制度。三是充分發(fā)揮人大依法監(jiān)督的作用。各級(jí)人大及其常委會(huì)要認(rèn)真履行憲法和法律賦予的監(jiān)督職能，把貫徹、實(shí)施《條例》作為監(jiān)督工作的重點(diǎn)之一。要定期對(duì)本行政區(qū)域的規(guī)劃建設(shè)管理狀況進(jìn)行視察或檢查，聽取人大代表和人民群眾的意見和建議，監(jiān)督和支持本級(jí)人民政府加強(qiáng)規(guī)劃管理工作。保證城市規(guī)劃建設(shè)管理法律、法規(guī)和本《條例》在本行政區(qū)域的貫徹執(zhí)行。四是注重發(fā)揮輿論及群眾的監(jiān)督作用。要利用報(bào)刊、廣播、電視等新聞媒體和城市規(guī)劃展覽等形式，向社會(huì)各界普及城市規(guī)劃法律法規(guī)和城市規(guī)劃知識(shí)，提高廣大群眾的規(guī)劃意識(shí)，形成全社會(huì)共同關(guān)心和支持依法規(guī)劃、依法建設(shè)的良好氛圍。

　　同志們，《條例》的實(shí)施，是我省在城市規(guī)劃領(lǐng)域一次深刻的改革與創(chuàng)新，將使我省的城市規(guī)劃與城市建設(shè)工作提升到一個(gè)更高的層次。我們要以貫徹實(shí)施《廣東省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理?xiàng)l例》為契機(jī)，開拓創(chuàng)新，扎實(shí)工作，為我省加快發(fā)展、率先發(fā)展、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，為建設(shè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省、文化大省、法治社會(huì)、和諧廣東和實(shí)現(xiàn)富裕安康作出更大的貢獻(xiàn)。

　　謝謝大家！