建設(shè)部副部長 劉志峰

2004年4月15日

認(rèn)真貫徹實(shí)施行政許可法　全面推進(jìn)建設(shè)系統(tǒng)依法行政工作

同志們：

　　《中華人民共和國行政許可法》將于今年7月1日起正式施行。行政許可法的頒布實(shí)施，是我國行政管理體制的一次根本性變革，是建設(shè)法治政府、轉(zhuǎn)變政府職能的重大舉措。國務(wù)院高度重視行政許可法的貫徹實(shí)施，先后下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國行政許可法〉的通知》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于貫徹實(shí)施行政許可法的工作安排意見》；召開了全國貫徹實(shí)施行政許可法工作會(huì)議，各省、自治區(qū)、直轄市和國務(wù)院各部門主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)及法制機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人參加，溫家寶總理作了重要講話，對(duì)貫徹實(shí)施行政許可法作出了總體部署，提出了明確要求。我們這次會(huì)議的主要任務(wù)，就是對(duì)建設(shè)系統(tǒng)貫徹實(shí)施行政許可法作再一次動(dòng)員，對(duì)落實(shí)國務(wù)院一系列總體部署和要求作出具體安排。同時(shí)，會(huì)議還將表彰一批全國建設(shè)系統(tǒng)法制工作先進(jìn)單位和先進(jìn)工作者。部黨組高度重視貫徹實(shí)施行政許可法工作，特別請(qǐng)各省、自治區(qū)、直轄市建設(shè)主管部門的廳（局）長和分管廳（局）長參加這次會(huì)議。明天，光燾同志將作總結(jié)講話。下面，我先講幾點(diǎn)意見。

　　一、建設(shè)系統(tǒng)貫徹實(shí)施行政許可法準(zhǔn)備工作的基本情況

　　行政許可法公布以來，各級(jí)建設(shè)主管部門按照國務(wù)院的總體部署和部黨組的統(tǒng)一要求，為貫徹實(shí)施行政許可法做了大量準(zhǔn)備工作，奠定了一個(gè)好的基礎(chǔ)。

　?。ㄒ唬┱J(rèn)真組織學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。各級(jí)建設(shè)主管部門通過專題講座、報(bào)告會(huì)、座談會(huì)等多種形式，開展了行政許可法的學(xué)習(xí)培訓(xùn)活動(dòng)。部機(jī)關(guān)召開了貫徹行政許可法動(dòng)員大會(huì)，邀請(qǐng)國務(wù)院法制辦的領(lǐng)導(dǎo)同志作了行政許可法輔導(dǎo)報(bào)告，部機(jī)關(guān)全體同志，分四期進(jìn)行了為期兩天的行政許可法集中學(xué)習(xí)和考試。中國建設(shè)報(bào)專版刊登了各司局學(xué)習(xí)行政許可法的體會(huì)。開展了全國建設(shè)系統(tǒng)貫徹實(shí)施行政許可法知識(shí)競(jìng)賽，全國近5萬余名建設(shè)行政機(jī)關(guān)工作人員參加了競(jìng)賽活動(dòng)。河北、福建等省建設(shè)廳對(duì)全省建設(shè)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)同志進(jìn)行了培訓(xùn)，安徽省建設(shè)廳派出建設(shè)法制講師團(tuán)到地、市舉辦專題講座，山東省建設(shè)廳在山東建設(shè)報(bào)開辟了《行政許可法問答》專欄。

　?。ǘ┻M(jìn)一步清理建設(shè)行政審批項(xiàng)目。部機(jī)關(guān)根據(jù)國務(wù)院的要求，按照行政許可法和行政審批制度改革的有關(guān)規(guī)定，在2003年底前對(duì)現(xiàn)有審批項(xiàng)目進(jìn)行了復(fù)核。國務(wù)院審改辦逐項(xiàng)審核了建設(shè)部上報(bào)的127項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，剔除、合并了38項(xiàng)，初步確認(rèn)建設(shè)部共88項(xiàng)行政審批項(xiàng)目（包括行政許可項(xiàng)目64項(xiàng)和非行政許可審批項(xiàng)目24項(xiàng)）。擬取消12項(xiàng)，改變管理方式3項(xiàng)。余下的73項(xiàng)中，有法律法規(guī)依據(jù)的許可項(xiàng)目46項(xiàng)，沒有法律法規(guī)依據(jù)的許可項(xiàng)目10項(xiàng)，非許可的審批項(xiàng)目17項(xiàng)。有關(guān)項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)表已作為會(huì)議參閱材料發(fā)給大家。按照國務(wù)院審改辦的計(jì)劃，國務(wù)院將先公布第三批取消的行政審批事項(xiàng)，對(duì)余下的73項(xiàng)還要進(jìn)一步審核，對(duì)沒有法律法規(guī)依據(jù)的許可項(xiàng)目要逐項(xiàng)組織專家論證，決定哪些項(xiàng)目能納入國務(wù)院決定公布。各級(jí)建設(shè)主管部門按照當(dāng)?shù)卣囊?，積極開展了行政審批項(xiàng)目的清理、復(fù)核工作，目前多數(shù)地方正配合審改辦對(duì)行政審批項(xiàng)目進(jìn)行審核，研究確定行政審批項(xiàng)目的取消、調(diào)整和保留的處理方案。

　?。ㄈ╅_始清理行政許可規(guī)定和實(shí)施主體。目前，部機(jī)關(guān)對(duì)行政審批項(xiàng)目清理中涉及的一些需修訂的法律法規(guī)，正在研究立法建議；對(duì)項(xiàng)目清理涉及的部門規(guī)章或規(guī)范性文件，正在研究修改、廢止或另行制定的處理方案。各級(jí)建設(shè)主管部門也對(duì)行政審批項(xiàng)目涉及的地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行了清理，開始對(duì)行政許可項(xiàng)目的實(shí)施主體情況進(jìn)行調(diào)查摸底。上海市建委在前兩批清理廢止131件規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上，又清理了一批規(guī)范性文件。福建省建設(shè)廳清理出省廳制定的涉及行政許可事項(xiàng)的規(guī)定57件，已廢止33件，修改3件；對(duì)9件相關(guān)地方性法規(guī)、48件省政府規(guī)章和規(guī)范性文件提出了清理建議。江蘇省建設(shè)廳對(duì)審批項(xiàng)目涉及的14部地方法規(guī)和7項(xiàng)省政府規(guī)章，逐一提出了處理意見。

　?。ㄋ模┱谘芯科鸩菹嚓P(guān)配套制度。目前，部機(jī)關(guān)正在研究起草《建設(shè)行政許可聽證工作規(guī)則》、《建設(shè)部機(jī)關(guān)行政許可責(zé)任追究辦法》和《建設(shè)部機(jī)關(guān)對(duì)被許可人實(shí)施監(jiān)督檢查的規(guī)定》等配套制度。一些地方的建設(shè)主管部門，也已初步建立了部分行政許可工作程序和配套制度。廣東省建設(shè)廳在全省推行了“窗口式”辦事制度，制定了《廣東省建設(shè)廳行政審批規(guī)定》和《廣東省建設(shè)廳行政過錯(cuò)處理暫行辦法》。吉林省建設(shè)廳制定了《行政許可內(nèi)部運(yùn)行規(guī)程》、《行政許可結(jié)果公開規(guī)定》等配套制度。福建、河北等省建設(shè)廳設(shè)立了機(jī)關(guān)審批服務(wù)中心，統(tǒng)一承擔(dān)建設(shè)廳的行政審批事項(xiàng)。

　　總體看，大多數(shù)地方建設(shè)主管部門十分重視行政許可法的貫徹實(shí)施，加強(qiáng)了對(duì)這項(xiàng)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，宣傳學(xué)習(xí)和培訓(xùn)工作做得比較好，行政審批項(xiàng)目的清理取得了積極進(jìn)展。但也要看到，與貫徹實(shí)施行政許可法的要求相比，還有大量工作要做，任務(wù)繁重。目前行政許可規(guī)定的清理，特別是實(shí)施主體的清理，以及有關(guān)配套制度的建設(shè)剛剛起步。各地建設(shè)主管部門貫徹實(shí)施行政許可法工作進(jìn)展不平衡，少數(shù)有審批職能的機(jī)構(gòu)還沒有真正行動(dòng)起來。少數(shù)地方的建設(shè)主管部門對(duì)行政許可法的貫徹實(shí)施工作重視不夠，學(xué)習(xí)宣傳培訓(xùn)工作尚未全面展開，配套制度建設(shè)等工作較為滯后。各地在工作中還面臨著不少問題，比如，對(duì)行政許可項(xiàng)目的定性把握不準(zhǔn)；行政審批項(xiàng)目清理的上下銜接不夠，影響下面的清理工作步伐；現(xiàn)行的建設(shè)法律、法規(guī)設(shè)定的行政許可，很多未規(guī)定行政許可的條件、程序、時(shí)限等，或規(guī)定得過于原則籠統(tǒng)；取消行政許可后如何監(jiān)管；清理實(shí)施主體、清理收費(fèi)還面臨一些實(shí)際困難等等。解決這些問題，需要加深對(duì)行政許可法的學(xué)習(xí)，需要加強(qiáng)建設(shè)部和地方的溝通，也需要在行政許可法貫徹實(shí)施中不斷探索。

　　二、提高認(rèn)識(shí)，認(rèn)清形勢(shì)，增強(qiáng)貫徹實(shí)施行政許可法的責(zé)任感和緊迫感

　　貫徹落實(shí)好行政許可法，關(guān)鍵在提高認(rèn)識(shí)，尤其是提高部門領(lǐng)導(dǎo)同志的認(rèn)識(shí)。目前不少同志擔(dān)心，行政許可法的貫徹實(shí)施可能會(huì)出現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象，說起來重要，做起來次要；說起來按法辦，事實(shí)上按習(xí)慣辦。一些同志還存在著等待觀望的心態(tài)、無所適從的心態(tài)、畏難埋怨的心態(tài)等。問題的根源，是傳統(tǒng)的管理觀念和習(xí)慣做法還沒有根本轉(zhuǎn)變，對(duì)行政許可法的精神實(shí)質(zhì)還沒有深刻領(lǐng)會(huì)，對(duì)建設(shè)行政管理方式面臨的重大變革還沒有充分估計(jì)。這種狀況如不迅速改變，行政許可法就不可能在建設(shè)系統(tǒng)得到全面、正確的實(shí)施，建設(shè)事業(yè)的改革和發(fā)展也將受到影響。

　　（一）充分認(rèn)識(shí)建設(shè)行政管理體制面臨的重大變革

　　溫家寶總理在全國貫徹實(shí)施行政許可法工作會(huì)議上，對(duì)行政許可法的立法宗旨、基本原則和精神實(shí)質(zhì)，作了全面、深刻、系統(tǒng)的闡述。貫徹實(shí)施行政許可法，絕不僅僅是清理和規(guī)范行政許可的問題，而且還要求建設(shè)行政管理的理念、管理職能、管理體制、管理方式，以及政府工作人員的行為方式，作出重大的轉(zhuǎn)變，加快建立起行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的建設(shè)行政管理新體制。

　　1、樹立有限許可的管理理念，轉(zhuǎn)變職能。行政許可法明確規(guī)定了可以設(shè)定行政許可的六大類事項(xiàng)。同時(shí)指出，六大類事項(xiàng)并非必須設(shè)立行政許可，而是確立了公民、法人和其他組織自我管理優(yōu)先、市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)優(yōu)先、行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)自律優(yōu)先、事后監(jiān)督等其他行政管理方式優(yōu)先的四個(gè)優(yōu)先原則。也就是說，能實(shí)行自我管理的、市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)的、行業(yè)組織自律的、事后監(jiān)督的事項(xiàng)，都不要設(shè)許可。因此，貫徹行政許可法，首先要樹立有限許可的新理念。與自我調(diào)節(jié)機(jī)制相比，行政許可的作用和范圍是有限的，處于補(bǔ)充和從屬地位，只有對(duì)可能影響公共利益和社會(huì)秩序的行為，才有必要設(shè)立行政許可。行政許可法一方面嚴(yán)格控制行政許可的設(shè)立，另一方面堅(jiān)決廢止不符合行政許可法規(guī)定的原有許可，將有力地改變目前建設(shè)領(lǐng)域行政許可過多、過濫的狀況。減少不必要的行政許可，有利于減少政府對(duì)市場(chǎng)主體的不恰當(dāng)控制，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，釋放市場(chǎng)活力，培育社會(huì)自律、自我管理、自我調(diào)節(jié)機(jī)制；有利于促進(jìn)政府從市場(chǎng)的直接管制者，轉(zhuǎn)為市場(chǎng)主體的服務(wù)者和市場(chǎng)的監(jiān)管者；有利于促進(jìn)政府把更多的精力轉(zhuǎn)向?qū)κ袌?chǎng)自我調(diào)節(jié)失靈領(lǐng)域的管理，在繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管職能的同時(shí)，完善政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。

　　2、確立依法行政的觀念，轉(zhuǎn)變管理方式。行政許可法對(duì)新的管理方式作出了十分具體的規(guī)定和要求，突出體現(xiàn)在依法許可、公開透明、高效便民、加強(qiáng)監(jiān)督四個(gè)方面。其實(shí)質(zhì)是要求各級(jí)建設(shè)主管部門提高認(rèn)識(shí)，樹立法治的理念、服務(wù)的理念、責(zé)任的理念、效能的理念、誠信的理念。政府許可不是對(duì)公民、法人和其他組織的施舍，而是政府的責(zé)任。政府要有效監(jiān)督、高效服務(wù)，不是政府怎么方便就怎么管理。

　　一要依法許可。就是設(shè)定和實(shí)施行政許可，都必須嚴(yán)格依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序進(jìn)行。行政許可法明確規(guī)定了設(shè)定行政許可的主體、形式、權(quán)限和范圍，規(guī)定了有權(quán)辦理行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)、實(shí)施行政許可的法定程序。各級(jí)建設(shè)部門都必須依照法定的權(quán)限、按照法定程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，建設(shè)主管部門無權(quán)作出影響公民、法人或其他組織合法權(quán)益，或者增加公民、法人或其他組織義務(wù)的決定。

　　二要公開透明。就是行政許可的設(shè)定過程要公開，有關(guān)行政許可的規(guī)定要公開，行政許可的實(shí)施主體要公開，行政許可的實(shí)施過程和結(jié)果要公開。行政許可規(guī)定未經(jīng)公開，不得作為實(shí)施行政許可的依據(jù)，公眾有權(quán)查閱行政許可的實(shí)施情況和結(jié)果。

　　三要高效便民。行政許可法明確規(guī)定了一系列精簡環(huán)節(jié)、降低成本、提高效率、便民利民的制度。比如，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)允許申請(qǐng)人通過信函、傳真、電子郵件等方式提出申請(qǐng)；行政許可的條件等事項(xiàng)必須在辦公場(chǎng)所公示；對(duì)申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料不齊全、不符合法定形式的，必須一次性告知申請(qǐng)人需補(bǔ)正的全部內(nèi)容；對(duì)符合法定條件的行政許可申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)受理；對(duì)于不受理的行政許可申請(qǐng)或者不予許可的，必須依法說明理由；必須在法定期限內(nèi)作出行政許可決定等等。

　　四要加強(qiáng)監(jiān)督。行政許可法明確要求，上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督；監(jiān)察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施行政許可的監(jiān)察；實(shí)施行政許可的行政機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)對(duì)被許可人從事行政許可事項(xiàng)活動(dòng)的情況，進(jìn)行有效的監(jiān)督。

　　3、強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，轉(zhuǎn)變管理作風(fēng)。行政許可事項(xiàng)的精簡，本身就可以有力地促進(jìn)政府機(jī)關(guān)作風(fēng)的改進(jìn)；新的行政許可管理方式的落實(shí)，則是改進(jìn)政府管理作風(fēng)的關(guān)鍵。行政許可法確立了一系列強(qiáng)制性的制度，來保障新的管理方式的落實(shí)，促進(jìn)政府機(jī)關(guān)切實(shí)改進(jìn)作風(fēng)，提高效能。首先是責(zé)任追究制度。對(duì)于行政機(jī)關(guān)不依法定程序許可、該許可的不許可、不該許可的亂許可、亂收費(fèi)、只許可不監(jiān)督等違法行為，行政許可法都明確規(guī)定了法律責(zé)任。這將有力地促進(jìn)政府機(jī)關(guān)工作人員強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，認(rèn)真履行職責(zé)。其次是聽取當(dāng)事人意見的制度。行政許可法明確規(guī)定，公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，享有陳述權(quán)和申辯權(quán)；行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)聽取利害關(guān)系人的意見，利害關(guān)系人有權(quán)要求聽證。聽取當(dāng)事人意見的制度，有利于行政機(jī)關(guān)擺正自己的位置，從以行政機(jī)關(guān)為中心，調(diào)整為以當(dāng)事人為中心，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，改進(jìn)工作態(tài)度，提高決策水平。第三是補(bǔ)償和賠償制度。行政許可法明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可；依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可，造成公民、法人或其他組織財(cái)產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)依法予以補(bǔ)償；行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可，給當(dāng)事人權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法給予賠償。補(bǔ)償和賠償制度的確立，有利于促進(jìn)政府機(jī)關(guān)工作人員樹立信用和責(zé)任意識(shí)，許可必須守信，變更必須合法，侵權(quán)必須賠償。

　　（二）充分認(rèn)識(shí)當(dāng)前建設(shè)行政管理中存在的突出問題

　　當(dāng)前建設(shè)行政管理工作從思想觀念、方式方法到運(yùn)行機(jī)制，還有許多與行政許可法的要求不相適應(yīng)的地方。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　第一，相當(dāng)一部分建設(shè)行政許可項(xiàng)目的設(shè)定和實(shí)施不符合法定要求。

　　一是不少許可項(xiàng)目缺乏法律法規(guī)依據(jù)。這次部機(jī)關(guān)清理出來的行政許可項(xiàng)目中，有的沒有法律、法規(guī)依據(jù)，有的法律法規(guī)依據(jù)并不充分。在地方，許可設(shè)立權(quán)限和形式不合法的問題更加突出，不少項(xiàng)目是依據(jù)部門文件或者政府文件設(shè)立的；有的地方以單位內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的文件、內(nèi)部規(guī)定設(shè)立或變相設(shè)立許可項(xiàng)目；有的規(guī)范性文件在對(duì)上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)作具體規(guī)定時(shí)，增設(shè)行政許可，增設(shè)違反上位法的其他條件。

　　二是相當(dāng)一批建設(shè)許可事項(xiàng)的范圍不符合法律要求。一些許可事項(xiàng)設(shè)立多年，實(shí)際上大多數(shù)地方都沒有實(shí)行，或者行政機(jī)關(guān)并不掌握發(fā)了多少許可，更談不上監(jiān)督；一些許可事項(xiàng)事實(shí)上由行業(yè)協(xié)會(huì)組織運(yùn)作，完全可以轉(zhuǎn)變管理方式，交由行業(yè)協(xié)會(huì)管理；一些許可事項(xiàng)原先只考慮審批權(quán)利，一旦按照行政許可法規(guī)定要明確許可的條件、程序、時(shí)限等，考慮到行政許可可能引起的行政訴訟，行政機(jī)關(guān)就覺得很難操作。

　　三是不少項(xiàng)目的實(shí)施主體及其權(quán)限不合法。一些法律、法規(guī)明確規(guī)定由建設(shè)行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政許可項(xiàng)目，現(xiàn)實(shí)中實(shí)施主體混亂。在建設(shè)系統(tǒng)比較普遍的一種情況是，行政許可證書由建設(shè)主管部門蓋章，但事實(shí)上許可的受理、審查甚至決定工作由事業(yè)單位、行業(yè)組織承擔(dān)。事業(yè)單位、行業(yè)組織掌握著事實(shí)上的審批權(quán)，公民、法人或者其他組織申請(qǐng)?jiān)S可必須與這些單位打交道。還有少數(shù)建設(shè)主管部門在實(shí)施許可時(shí)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)就蓋章許可。這些做法都不符合行政許可法的規(guī)定。

　　第二，大量行政許可的實(shí)施不公開，條件不清、程序不明、自由裁量權(quán)過大。不論是有法律法規(guī)依據(jù)的項(xiàng)目，還是沒有法律法規(guī)依據(jù)的項(xiàng)目，都不同程度地存在由行政機(jī)關(guān)隨意掌握許可條件的問題。有的許可項(xiàng)目雖然規(guī)定了標(biāo)準(zhǔn)和條件，但審查時(shí)還必須組織大量的人力進(jìn)行評(píng)審，重要原因是標(biāo)準(zhǔn)和條件不科學(xué)。至于不受理不告知理由、不許可不說明原因、申請(qǐng)材料不齊全不一次告知等問題，則仍是一種比較普遍的現(xiàn)象。行政許可實(shí)施的不公開，成為一些單位和個(gè)人權(quán)力“尋租”和腐敗的根源。

　　第三，大量行政許可的實(shí)施不便民，手續(xù)繁瑣，層層審查，期限較長。長達(dá)幾個(gè)月的行政許可在建設(shè)系統(tǒng)司空見慣。不少行政許可的實(shí)施更多考慮行政機(jī)關(guān)自身的方便，而不是方便管理相對(duì)人和提高行政效率。比如建設(shè)系統(tǒng)企業(yè)資質(zhì)許可，大多從縣級(jí)建設(shè)主管部門開始，層層申報(bào)、層層審查，不僅增加了基層的工作負(fù)擔(dān)，而且增加了許可申請(qǐng)人的辦事環(huán)節(jié)和成本。又如不少地方以控制總量、調(diào)整行業(yè)規(guī)模為由，隨意停辦、緩辦企業(yè)資質(zhì)許可。

　　第四，在行政許可實(shí)施中，缺少對(duì)管理相對(duì)人有效的救濟(jì)渠道。這一問題在規(guī)劃許可、城市房屋拆遷許可等事項(xiàng)中表現(xiàn)得比較突出。在規(guī)劃許可中，一個(gè)重要的制度缺陷是，對(duì)于涉及第三方重大利益的規(guī)劃許可，沒有聽取利害關(guān)系人意見的規(guī)范程序規(guī)定。在城市房屋拆遷許可中，也同樣存在不注意聽取被拆遷人意見的問題，缺少保障被拆遷人陳述權(quán)、申辯權(quán)的制度規(guī)定。這是導(dǎo)致規(guī)劃許可糾紛和房屋拆遷糾紛的一個(gè)重要原因。

　　第五，實(shí)施行政許可的信用和責(zé)任意識(shí)淡薄。比如一些地方對(duì)規(guī)劃許可隨意變更，沒有考慮對(duì)當(dāng)事人利益損失的賠償或補(bǔ)償問題。有的行政許可工作人員沒有考慮實(shí)施許可還有承擔(dān)責(zé)任的問題，不該準(zhǔn)予許可的給予許可，符合條件的又不予許可，權(quán)力與責(zé)任相脫節(jié)。

　　第六，重審批、輕監(jiān)督。從部機(jī)關(guān)到地方各級(jí)建設(shè)部門，都不同程度地存在著重許可、輕監(jiān)督，只許可、不監(jiān)督的問題，有的也不知道怎樣進(jìn)行有效監(jiān)督。有的同志一強(qiáng)調(diào)管理，就要審批發(fā)證。審批極難，批后卻不管，事前審查與事后監(jiān)督脫節(jié)。一些公民、法人或者其他組織在取得行政許可后，不遵守許可的條件，或未經(jīng)許可從事違法活動(dòng)，得不到及時(shí)糾正，使得設(shè)立行政許可的目的難以實(shí)現(xiàn)。比如，在建設(shè)工程活動(dòng)中，一些有資質(zhì)的企業(yè)承攬工程后轉(zhuǎn)包給沒有資質(zhì)的施工隊(duì)，一些沒有資質(zhì)的施工隊(duì)承攬工程后掛靠到有資質(zhì)的企業(yè)，使得資質(zhì)許可的作用大打折扣，是建設(shè)工程質(zhì)量和安全事故的一個(gè)重要原因。再如，對(duì)于沒有取得規(guī)劃許可或者違反規(guī)劃許可進(jìn)行的違法建設(shè)，有的地方主管部門不能及時(shí)監(jiān)督和制止，對(duì)于嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的違法建筑該拆不拆，而是通過罰款使其合法化，損害了規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

　　對(duì)照行政許可法的要求和當(dāng)前建設(shè)行政管理中存在的問題，各級(jí)建設(shè)主管部門特別是領(lǐng)導(dǎo)同志，必須認(rèn)清形勢(shì)，提高認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)貫徹實(shí)施行政許可法的責(zé)任感和緊迫感。對(duì)存在的問題進(jìn)行認(rèn)真的分析、歸類，找出差距。同志們，問題客觀存在，早改早主動(dòng)，晚改則被動(dòng)。望大家盡快行動(dòng)起來，抓緊提出措施，扎扎實(shí)實(shí)地做好貫徹實(shí)施行政許可法的各項(xiàng)工作，推動(dòng)建設(shè)行政管理工作上一個(gè)新臺(tái)階，促進(jìn)建設(shè)事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

　　三、繼續(xù)抓緊做好行政許可法實(shí)施前的準(zhǔn)備工作

　　現(xiàn)在，距行政許可法正式施行還有兩個(gè)半月的時(shí)間。各級(jí)建設(shè)主管部門要按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于貫徹實(shí)施行政許可法的工作安排意見》的要求，精心組織，加快工作步伐，如期做好以下各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。

　　（一）進(jìn)一步做好行政許可法的宣傳、學(xué)習(xí)和培訓(xùn)工作。各級(jí)建設(shè)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)同志要帶頭學(xué)，多學(xué)一些，學(xué)深一些。從事行政許可清理和實(shí)施行政許可的工作人員，還沒有集中進(jìn)行培訓(xùn)的，要抓緊安排培訓(xùn)。“四五”普法、公務(wù)員錄用考試和崗位培訓(xùn)中，都要增加行政許可法的內(nèi)容。學(xué)習(xí)是基礎(chǔ)，通過學(xué)習(xí)可以澄清許多模糊甚至錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，推動(dòng)各項(xiàng)準(zhǔn)備工作加快進(jìn)行。

　?。ǘ┮磿r(shí)完成行政審批項(xiàng)目的清理工作。按國務(wù)院要求，國務(wù)院各部門行政審批項(xiàng)目的清理工作，應(yīng)當(dāng)在5月15日前完成，各省（區(qū)、市）應(yīng)當(dāng)在5月底前結(jié)束。各級(jí)建設(shè)主管部門都要積極配合各級(jí)審改辦，做好行政審批項(xiàng)目的審核工作。對(duì)于行政許可法規(guī)定無權(quán)設(shè)定許可的事項(xiàng)，可以由公民法人自我管理、市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)、行業(yè)組織自律、事后監(jiān)督等方式予以規(guī)范的事項(xiàng)，相應(yīng)的行政審批項(xiàng)目，要堅(jiān)決予以取消，或者改變管理方式。至于目前一些地方對(duì)行政許可項(xiàng)目的定性把握不準(zhǔn)、行政審批項(xiàng)目清理的上下銜接問題，部政策法規(guī)司要加強(qiáng)與地方的溝通，各級(jí)建設(shè)主管部門的法制機(jī)構(gòu)也要加強(qiáng)與各級(jí)審改辦的溝通協(xié)調(diào)。國務(wù)院公布取消的前兩批行政審批項(xiàng)目中，建設(shè)部合計(jì)取消了153項(xiàng)，改變管理方式4項(xiàng)，各地要堅(jiān)決貫徹執(zhí)行，不得對(duì)明令取消的項(xiàng)目進(jìn)行各種形式的變相保留。

　　需要指出的是，這次保留下來的行政許可項(xiàng)目，有的是適應(yīng)當(dāng)前的情況留下來的，隨著形勢(shì)的發(fā)展，有的還可能取消或者轉(zhuǎn)變管理方式。因此，要按照行政許可法的要求，建立行政許可的評(píng)估制度。建設(shè)主管部門可以對(duì)已設(shè)定的行政許可的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，并將意見報(bào)告該行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)。

　?。ㄈ┳ゾo做好行政許可規(guī)定的清理修訂工作。由于建設(shè)系統(tǒng)行政審批事項(xiàng)多，清理行政許可規(guī)定的任務(wù)很重。從部機(jī)關(guān)看，要在國務(wù)院審改辦對(duì)行政審批項(xiàng)目審核處理的基礎(chǔ)上，結(jié)合前兩批取消或者改變管理方式的行政審批項(xiàng)目，對(duì)自行制定的部門規(guī)章及規(guī)范性文件進(jìn)行全面清理，并及時(shí)予以修改或者廢止；對(duì)尚無法律法規(guī)依據(jù)，準(zhǔn)備納入國務(wù)院決定暫時(shí)保留的行政許可項(xiàng)目，要抓緊提出制定或修改法律、行政法規(guī)的建議；對(duì)于保留或者取消的行政審批項(xiàng)目涉及法律、行政法規(guī)修改或者制定的，要及時(shí)提出立法建議送國務(wù)院法制辦。要以修改或者制定法律、行政法規(guī)為契機(jī)，對(duì)現(xiàn)有的建設(shè)法律制度作全面的分析和評(píng)價(jià)，及時(shí)彌補(bǔ)有關(guān)的制度性缺陷，完善建設(shè)行政管理的法制環(huán)境。各級(jí)地方建設(shè)主管部門，都要抓緊清理自行制定的各種規(guī)范性文件，及時(shí)予以修改或者廢止；對(duì)建設(shè)領(lǐng)域的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，要在清理的基礎(chǔ)上，及時(shí)提出立法建議。

　　對(duì)于行政許可規(guī)定的清理工作，還要強(qiáng)調(diào)四點(diǎn)。一是，凡沒有法律法規(guī)依據(jù)、沒有省（區(qū)、市）人民政府規(guī)章依據(jù)、沒有納入國務(wù)院決定的有關(guān)行政許可的規(guī)定，7月1日起，各級(jí)建設(shè)主管部門一定要按照行政許可法的要求，堅(jiān)決停止執(zhí)行。二是，各級(jí)建設(shè)主管部門要對(duì)有關(guān)行政許可條件、程序、期限的規(guī)定進(jìn)行清理。對(duì)于在規(guī)范性文件中，違反上位法增設(shè)行政許可、增設(shè)許可條件的，要及時(shí)修改或提出立法建議；對(duì)于目前由專家或者部門掌握的不確定、不公開的許可條件，要盡快確定和公開；對(duì)于過于煩瑣、不科學(xué)的許可條件和標(biāo)準(zhǔn)，要予以修改。對(duì)公布保留的行政許可項(xiàng)目的條件、程序和期限等，待行政許可規(guī)定和實(shí)施機(jī)關(guān)清理后，要按法定程序在媒體上分期公布，未經(jīng)公布，不得實(shí)施。三是，關(guān)于行政許可法公布之前的法律法規(guī)，沒有具體規(guī)定行政許可條件、程序、期限的，如何理解下位法的行政許可規(guī)定權(quán)問題。根據(jù)國務(wù)院法制辦的答復(fù)意見，規(guī)章可以對(duì)有關(guān)行政許可的條件、程序等作出規(guī)定，修訂法律、法規(guī)時(shí)予以補(bǔ)充。建設(shè)領(lǐng)域法律法規(guī)設(shè)立的行政許可，不少屬于此類情況，部機(jī)關(guān)要盡快研究，在修改規(guī)章時(shí)予以明確，以指導(dǎo)地方建設(shè)主管部門的工作。四是，要盡快規(guī)范各類單位資質(zhì)的許可程序。這是當(dāng)前建設(shè)系統(tǒng)存在的一個(gè)突出問題。按照國務(wù)院法制辦的答復(fù)意見，法律、行政法規(guī)明確規(guī)定某一事項(xiàng)由某部門審批，該部門就不應(yīng)再將初審權(quán)委托給下級(jí)行政機(jī)關(guān)，否則就是增加了一道行政許可，不符合行政許可法的規(guī)定。由于現(xiàn)有建設(shè)領(lǐng)域法律、行政法規(guī)沒有具體規(guī)定建筑業(yè)企業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、物業(yè)管理企業(yè)等企業(yè)資質(zhì)的具體審批主體、程序等，因此應(yīng)當(dāng)按照建設(shè)部有關(guān)規(guī)章的規(guī)定辦理。比如，《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》明確，一級(jí)企業(yè)資質(zhì)經(jīng)省級(jí)建設(shè)主管部門初審后，報(bào)建設(shè)部審批；其中鐵道等專業(yè)工程的企業(yè)資質(zhì)，省級(jí)建設(shè)主管部門商同級(jí)有關(guān)專業(yè)部門審核同意后報(bào)建設(shè)部，經(jīng)國務(wù)院有關(guān)部門初審后，建設(shè)部審批；二級(jí)企業(yè)資質(zhì)由省級(jí)建設(shè)主管部門審批。據(jù)此，施工企業(yè)應(yīng)直接向資質(zhì)審批部門或者初審部門提出申請(qǐng)，而無需從縣級(jí)建設(shè)主管部門開始層層申報(bào)、層層審查。同時(shí)，要盡快改變以控制企業(yè)數(shù)量為由，隨意停辦、緩辦資質(zhì)許可的做法。

　　（四）抓緊依法清理行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)。按照行政許可法的規(guī)定，行政許可只能由具有行政許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，和依法委托的其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施。各級(jí)建設(shè)主管部門要嚴(yán)格依照行政許可法的規(guī)定，抓緊清理現(xiàn)行各類實(shí)施行政許可的機(jī)構(gòu)。凡是行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以自己名義實(shí)施行政許可的，法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件授權(quán)組織實(shí)施行政許可的，沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的依據(jù)自行委托實(shí)施行政許可的，都要予以糾正。該收回的必須堅(jiān)決收回，確需授權(quán)或委托實(shí)施行政許可的，必須提請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)依法授權(quán)或委托。對(duì)清理后確認(rèn)的行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)名單，將分別由國務(wù)院和地方人民政府公布。凡是未經(jīng)公布的機(jī)關(guān)，一律不得實(shí)施行政許可。

　　對(duì)于行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)的清理工作，要注意三個(gè)問題。一是，建設(shè)系統(tǒng)的一些事業(yè)單位目前承擔(dān)著行政許可職責(zé)，比如，多數(shù)地方的城市房屋拆遷管理辦公室是事業(yè)單位，但承擔(dān)著城市房屋拆遷管理?xiàng)l例規(guī)定的行政許可職責(zé)。這種做法不符合行政許可法的要求，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)卣坝嘘P(guān)部門詳盡闡明理由，爭(zhēng)取納入行政序列。二是，依法委托實(shí)施行政許可，受委托的只能是行政機(jī)關(guān)，而不能是其他組織，更不能是個(gè)人；委托實(shí)施行政許可，必須有法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定；受委托的行政機(jī)關(guān)，不得再委托其他組織或者個(gè)人實(shí)施行政許可。三是，要盡快改變目前存在的事業(yè)單位或行業(yè)組織審批、建設(shè)主管部門蓋章、事實(shí)上增加了一道審批環(huán)節(jié)的狀況。

　　（五）抓緊各項(xiàng)配套制度建設(shè)，改革實(shí)施行政許可的管理方式。行政許可法規(guī)定了實(shí)施行政許可的一系列程序制度，各級(jí)建設(shè)主管部門都要嚴(yán)格執(zhí)行，并結(jié)合實(shí)際，建立健全有關(guān)制度，提高辦事效率。按照國務(wù)院的要求，各地都要在7月1日前，制定并公布四方面的配套制度，包括統(tǒng)一受理行政許可申請(qǐng)和統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定的制度；受理、審查、聽取行政許可申請(qǐng)人和利害關(guān)系人意見、聽證、招標(biāo)、拍賣、考試、檢驗(yàn)檢測(cè)等實(shí)施行政許可的具體工作程序和有關(guān)制度；對(duì)被許可人的監(jiān)督檢查制度；實(shí)施行政許可的責(zé)任追究制度。關(guān)于配套制度建設(shè)，要強(qiáng)調(diào)以下幾點(diǎn)：

　　一是關(guān)于統(tǒng)一受理、統(tǒng)一送達(dá)制度建設(shè)。行政許可法規(guī)定，一個(gè)行政許可事項(xiàng)需要行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的多個(gè)機(jī)構(gòu)辦理的，該行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請(qǐng)，統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定；行政許可依法由地方人民政府兩個(gè)以上部門分別實(shí)施的，本級(jí)人民政府可以確定一個(gè)部門受理行政許可申請(qǐng)并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理，或者組織有關(guān)部門聯(lián)合辦理、集中辦理。目前，一些地方的建設(shè)主管部門正在探索建立“一個(gè)窗口對(duì)外”的行政審批服務(wù)機(jī)制。比如，福建省建設(shè)廳于2002年6月成立了政務(wù)服務(wù)中心，通過近兩年來的運(yùn)作，已初步實(shí)現(xiàn)了“法人授權(quán)、中心審批、處室備案、加強(qiáng)監(jiān)督”的目標(biāo)，審批效能、服務(wù)質(zhì)量明顯提高。需要特別指出的是，在建設(shè)領(lǐng)域，基本建設(shè)審批涉及的部門多、環(huán)節(jié)多，十分復(fù)雜，審批時(shí)限長達(dá)幾個(gè)月甚至一年以上的十分普遍。如何提高基本建設(shè)審批的效率，是建設(shè)主管部門面臨的一項(xiàng)重大任務(wù)。廈門市建設(shè)管理服務(wù)中心于2001年8月成立，按照“受理、服務(wù)、協(xié)調(diào)、督辦”的職能，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目從可行性研究到竣工驗(yàn)收全過程實(shí)行“一站式”審批、“一條龍”服務(wù)，基建審批時(shí)限從立項(xiàng)到施工許可已成功實(shí)現(xiàn)三次提速，由原來的300個(gè)工作日逐漸減至175個(gè)工作日、70個(gè)工作日，目前僅45個(gè)工作日。他們的基本制度是推行并聯(lián)審批，將基本建設(shè)程序劃分為幾個(gè)階段，分別確定計(jì)委、規(guī)劃、建設(shè)等牽頭部門，每個(gè)牽頭部門征求有關(guān)部門意見，實(shí)行統(tǒng)一辦理，并明確辦理時(shí)限。這些經(jīng)驗(yàn)值得各地借鑒。建設(shè)系統(tǒng)各部門要加強(qiáng)協(xié)作，主動(dòng)改革，取得成效。

　　二是關(guān)于受理、審查等具體工作程序和有關(guān)制度。要高度重視電子政務(wù)建設(shè)對(duì)改造政府運(yùn)作方式和業(yè)務(wù)流程、簡化環(huán)節(jié)、方便群眾、提高效率、降低成本、防止腐敗的重大作用。比如建設(shè)領(lǐng)域各類企業(yè)資質(zhì)的許可，通過發(fā)展電子政務(wù)，實(shí)行網(wǎng)上公示有關(guān)行政許可規(guī)定、網(wǎng)上申請(qǐng)和獲得許可結(jié)果，就完全可以改變目前層層申報(bào)、層層審查的管理方式。要高度重視聽證制度和聽取行政許可申請(qǐng)人、利害關(guān)系人意見制度的建立，保障群眾的陳述和申辯權(quán)。要根據(jù)行政許可法的規(guī)定，具體研究在建設(shè)系統(tǒng)，哪些事項(xiàng)屬于涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的事項(xiàng)、哪些事項(xiàng)屬于涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)，通過配套制度予以明確。對(duì)這些事項(xiàng)必須聽證或者聽取利害關(guān)系人意見，避免隨意掌握，該聽證的不聽證，該聽取第三方意見的不聽取。

　　三是關(guān)于對(duì)被許可人的監(jiān)督檢查制度。行政許可法強(qiáng)調(diào)對(duì)被許可人監(jiān)督檢查是行政機(jī)關(guān)的責(zé)任。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)完善監(jiān)督機(jī)制，建立書面檢查、實(shí)地調(diào)查、被許可人自查、異地協(xié)助告知、鼓勵(lì)公民舉報(bào)等制度，履行對(duì)特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入的監(jiān)督職責(zé)，規(guī)范行政機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督檢查行為。對(duì)被許可人隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料的，以欺騙、賄賂等手段取得許可的，被許可人實(shí)施違法行為的，未經(jīng)許可擅自從事依法應(yīng)取得許可的活動(dòng)的，要追究被許可人或者有關(guān)當(dāng)事人的法律責(zé)任。各級(jí)建設(shè)主管部門都要轉(zhuǎn)變觀念，強(qiáng)化監(jiān)督意識(shí)，探索和總結(jié)對(duì)被許可人實(shí)施間接管理、動(dòng)態(tài)管理和事后監(jiān)督管理的方式、方法，既要防止行政權(quán)力的擴(kuò)大化，又要防止行政監(jiān)管的軟弱無力。

　　四是關(guān)于行政許可的責(zé)任追究制度。行政許可法明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)及其工作人員的一系列法律責(zé)任，關(guān)鍵是要把責(zé)任追究制度落到實(shí)處。各地在制定責(zé)任追究的配套制度時(shí)，要根據(jù)行政許可法關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定，具體細(xì)化直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的違法情形和相應(yīng)的行政處分。要建立行政許可的申訴、檢舉制度，接受群眾監(jiān)督。上級(jí)建設(shè)主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)建設(shè)主管部門實(shí)施行政許可的監(jiān)督檢查，要把是否依法設(shè)定行政許可、實(shí)施主體是否合法、是否依法受理行政許可申請(qǐng)、是否依法審查并作出行政許可決定、是否依法收取費(fèi)用、是否依法履行監(jiān)督職責(zé)等作為重點(diǎn)檢查內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)違法行為的，要依法予以糾正。建設(shè)系統(tǒng)各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)，要按照監(jiān)察部《關(guān)于貫徹實(shí)施〈行政許可法〉，加強(qiáng)對(duì)貫徹執(zhí)行〈行政許可法〉情況進(jìn)行監(jiān)察的通知》要求，認(rèn)真履行行政許可法賦予的職責(zé)，強(qiáng)化對(duì)違法實(shí)施許可的行政機(jī)關(guān)及其工作人員的責(zé)任追究。

　　要特別強(qiáng)調(diào)指出的是，在注重搞好上述配套制度建設(shè)的同時(shí)，還要正確處理行政許可和其他行政管理事務(wù)的關(guān)系，防止“不許可，不管理”的錯(cuò)誤傾向。行政許可僅僅是行政管理方式的一種，建設(shè)領(lǐng)域不實(shí)施行政許可的事項(xiàng)，并不意味著建設(shè)主管部門沒有管理責(zé)任。從這一次行政審批事項(xiàng)清理看，在取消了一批行政審批項(xiàng)目的同時(shí)，不少項(xiàng)目被納入了非許可的審批事項(xiàng)，比如城市規(guī)劃的審批、廉租住房申請(qǐng)的核準(zhǔn)等；不少項(xiàng)目被納入了非許可、非審批的剔除項(xiàng)目，比如房屋產(chǎn)權(quán)證的發(fā)放、房地產(chǎn)抵押登記等；各種年檢、告知性備案等都沒有作為行政審批項(xiàng)目上報(bào)。貫徹實(shí)施行政許可法，行政許可減少了，行政許可行為規(guī)范了，但如果非許可審批、其他管理方式和手段不規(guī)范，搞的不好，群眾的負(fù)擔(dān)并沒有減輕，行政許可法的成效在群眾的感受上就會(huì)大打折扣，同樣會(huì)引起群眾不滿。因此，不僅要規(guī)范行政許可事項(xiàng)，還要采取措施規(guī)范非行政許可的審批等管理事項(xiàng)。對(duì)這些事項(xiàng)的管理，應(yīng)該參照行政許可法的規(guī)定執(zhí)行，努力做到公開透明、高效便民、加強(qiáng)監(jiān)督。同時(shí)，對(duì)于取消的行政審批項(xiàng)目或者沒有設(shè)立許可的有關(guān)事項(xiàng)，要認(rèn)真研究新的管理辦法，積極運(yùn)用規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查、備案等管理手段，加強(qiáng)有效的后續(xù)監(jiān)管。

　　（六）清理各種名目的行政許可收費(fèi)，切實(shí)保障行政許可的實(shí)施經(jīng)費(fèi)。按照行政許可法的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可和對(duì)行政許可事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，除非有法律、行政法規(guī)的依據(jù)，不得收取任何費(fèi)用，并明確規(guī)定，提供行政許可申請(qǐng)書格式文本，不得收費(fèi)。因此，國務(wù)院決定、地方性法規(guī)、省級(jí)人民政府規(guī)章創(chuàng)設(shè)的行政許可，沒有法律、行政法規(guī)的依據(jù)，都不能收費(fèi)。目前，建設(shè)系統(tǒng)行政許可收費(fèi)的問題還比較突出。一方面，由于財(cái)政保障經(jīng)費(fèi)不夠，部分機(jī)構(gòu)實(shí)施行政許可收費(fèi)，比如一些地方的規(guī)劃許可收費(fèi)；　　

    四、以貫徹實(shí)施行政許可法為契機(jī)，加強(qiáng)法制建設(shè)，全面推進(jìn)建設(shè)系統(tǒng)依法行政

　　黨的十六大和十六屆三中全會(huì)對(duì)加強(qiáng)政府法制建設(shè)，推進(jìn)依法行政，提出了新的更高的要求。堅(jiān)持依法行政，立法是基礎(chǔ)，執(zhí)法是關(guān)鍵，監(jiān)督是保障。要通過貫徹實(shí)施行政許可法，進(jìn)一步加強(qiáng)政府立法工作、執(zhí)法工作和執(zhí)法監(jiān)督工作，切實(shí)提高各級(jí)建設(shè)主管部門依法行政的能力和水平。

　?。ㄒ唬┺D(zhuǎn)變立法思路，改進(jìn)立法方法，提高立法質(zhì)量

　　近五年來，建設(shè)系統(tǒng)的立法工作取得了重要進(jìn)展。國務(wù)院先后頒布了《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》等7部行政法規(guī)；建設(shè)部頒布了60多個(gè)部門規(guī)章；各地也頒布了一批建設(shè)領(lǐng)域的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，為促進(jìn)建設(shè)領(lǐng)域的改革開放、加強(qiáng)社會(huì)管理和保障人民權(quán)益，已經(jīng)并將發(fā)揮重要作用。貫徹實(shí)施行政許可法，要求我們進(jìn)一步轉(zhuǎn)變立法思路，改進(jìn)立法方法，不斷提高立法質(zhì)量。

　　第一，立法工作中要正確處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系。傳統(tǒng)的立法思路是權(quán)力導(dǎo)向型的，過分強(qiáng)調(diào)政府對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)的管制，忽視了對(duì)民事法律關(guān)系的規(guī)范。按照行政許可法的要求，立法應(yīng)該從重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)政府管制向重點(diǎn)建立市場(chǎng)規(guī)則轉(zhuǎn)變，注重建立由公民、法人或其他組織自我調(diào)節(jié)利益和承擔(dān)責(zé)任的機(jī)制。政府要從經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的直接干預(yù)者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者、服務(wù)者，通過為社會(huì)主體設(shè)定科學(xué)的行為規(guī)則、責(zé)任體系，讓社會(huì)主體自己判斷是非、承擔(dān)責(zé)任。因此，在立法中能不設(shè)行政許可的，盡量不設(shè)，防止公共權(quán)力的過度干預(yù)；在設(shè)立行政處罰時(shí)，凡是能夠通過民事責(zé)任解決的，就不要再設(shè)行政處罰；確實(shí)涉及違反行政管理規(guī)定，損害公共利益，需要給予行政處罰的，則優(yōu)先保證民事責(zé)任的承擔(dān)。行政許可、行政處罰的最終目的不是限制，而是規(guī)范、引導(dǎo)人們按規(guī)則追求自己的正當(dāng)利益。

　　第二，立法的重要內(nèi)容是規(guī)范和約束政府的權(quán)力及行為。在立法中，如果確需設(shè)定行政許可，則必須貫徹權(quán)力與責(zé)任掛鉤、權(quán)力與利益脫鉤的原則，明確行政許可的條件、程序和時(shí)限，明確監(jiān)督管理職責(zé)，明確相應(yīng)的法律責(zé)任。在設(shè)立行政管理程序時(shí)，要從原先主要考慮如何有利于政府、方便政府，轉(zhuǎn)向注重考慮如何有利于群眾、方便群眾。

　　第三、立法工作要把維護(hù)群眾利益放在突出位置。立法的根本目的是維護(hù)最廣大群眾的利益。群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，就應(yīng)該是我們立法工作優(yōu)先解決的重要問題。在建設(shè)領(lǐng)域的立法工作中，要特別注意把保護(hù)人民群眾的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)擺到重要位置。憲法修正案第二十二條規(guī)定，“公民的合法私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。我們?cè)诔青l(xiāng)規(guī)劃、房屋拆遷等方面的立法工作中，要堅(jiān)決貫徹執(zhí)行憲法的規(guī)定，正確處理維護(hù)公共利益與保護(hù)公民合法權(quán)益的關(guān)系，不能因維護(hù)公共利益而忽視對(duì)人民群眾具體利益的保護(hù)，更不能借公共利益的旗號(hào)損害人民群眾的合法私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。同時(shí)，立法工作要著力解決建設(shè)事業(yè)發(fā)展中的體制性障礙，加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，促進(jìn)人與自然的和諧和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。

　　第四、要改進(jìn)立法方法，擴(kuò)大公眾參與。最近幾年，不少地方建設(shè)主管部門在法規(guī)、規(guī)章的起草過程中，通過公開登報(bào)、上網(wǎng)、聽證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)等多種形式，向社會(huì)公開征求意見。實(shí)踐證明，這些廣納民意的方法，對(duì)于提高立法質(zhì)量，具有重要作用。我們要不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步在立法中建立調(diào)查研究制度、公開征求意見制度、專家論證制度、立法工作者與實(shí)際工作者和專家學(xué)者三結(jié)合制度、協(xié)調(diào)制度等，充分尊重人民群眾的民主權(quán)利，進(jìn)一步提高政府立法決策的民主化、科學(xué)化程度，增強(qiáng)立法的可操作性。

　　第五、要切實(shí)維護(hù)法制的統(tǒng)一。我們?cè)谄鸩莘煞ㄒ?guī)和制定規(guī)章的過程中，要根據(jù)憲法和立法法的規(guī)定，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和法定程序進(jìn)行。在新的法律和行政法規(guī)出臺(tái)后，各地建設(shè)主管部門要及時(shí)提出修改地方法規(guī)、規(guī)章的草案，做到與上位法不抵觸。行政許可法對(duì)地方設(shè)定行政許可的權(quán)限作了明確的限制，要嚴(yán)格遵守。

　　（二）完善執(zhí)法機(jī)制，提高執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督

　　各級(jí)建設(shè)主管部門要通過完善執(zhí)法機(jī)制，提高行政執(zhí)法人員的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)，加大行政執(zhí)法監(jiān)督工作的力度，加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的建設(shè)行政執(zhí)法體制，保證各項(xiàng)法律法規(guī)的全面、正確實(shí)施，保證政令暢通。

　　第一、進(jìn)一步推行行政執(zhí)法責(zé)任制，完善行政執(zhí)法的工作機(jī)制。自黨的十五大提出“一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政，切實(shí)保障公民權(quán)利，實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制和評(píng)議考核制”的要求以來，各級(jí)建設(shè)主管部門都普遍推行了行政執(zhí)法責(zé)任制。去年6月，部里發(fā)出了《建設(shè)部關(guān)于全面推進(jìn)建設(shè)行政執(zhí)法責(zé)任制的意見》。行政執(zhí)法責(zé)任制的核心，是依法界定執(zhí)法職責(zé)，科學(xué)設(shè)立執(zhí)法崗位，規(guī)范執(zhí)法程序，把行政執(zhí)法責(zé)任層層分解，落實(shí)到崗位和個(gè)人，通過強(qiáng)化監(jiān)督約束，評(píng)議考核，責(zé)任追究，把執(zhí)法行為納入規(guī)范化、法制化軌道。行政許可是行政執(zhí)法工作的重要方面。貫徹實(shí)施行政許可法，進(jìn)一步取消不必要的行政審批項(xiàng)目，清理行政許可的規(guī)定和實(shí)施機(jī)關(guān)，公開行政許可的依據(jù)、條件和程序，加強(qiáng)監(jiān)督和責(zé)任追究，都為執(zhí)法責(zé)任制的深入推進(jìn)提供了難得的契機(jī)。要把行政許可法的貫徹實(shí)施與推進(jìn)執(zhí)法責(zé)任制工作結(jié)合起來，改進(jìn)行政許可的業(yè)務(wù)流程，把行政許可的責(zé)任落實(shí)到崗位和個(gè)人，同時(shí)突出抓好評(píng)議考核和責(zé)任追究工作。評(píng)議考核應(yīng)當(dāng)聽取管理相對(duì)人的意見。要以落實(shí)行政許可的執(zhí)法責(zé)任制為突破口，帶動(dòng)行政處罰等其他行政執(zhí)法責(zé)任制工作的深入開展。

　　第二、提高執(zhí)法人員的素質(zhì)，加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)。當(dāng)前，一些執(zhí)法人員特別是基層執(zhí)法人員執(zhí)法不公，侵害人民群眾利益的問題還比較突出，要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的普法和嚴(yán)格管理，促進(jìn)執(zhí)法人員學(xué)法、懂法、守法，做到嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法。去年部里與國務(wù)院法制辦聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法人員建設(shè)專業(yè)法律法規(guī)知識(shí)培訓(xùn)有關(guān)問題的通知》，要求各地政府法制部門在依據(jù)地方性法規(guī)和規(guī)章核發(fā)執(zhí)法證件時(shí)，必須經(jīng)建設(shè)專業(yè)法律法規(guī)知識(shí)考核合格，對(duì)未通過建設(shè)法律知識(shí)培訓(xùn)考試的新上崗人員，不予核發(fā)執(zhí)法證件；對(duì)未通過新頒布法律、法規(guī)培訓(xùn)考試的執(zhí)法人員，暫停其執(zhí)法活動(dòng)；補(bǔ)考不合格的，收回其執(zhí)法證件。為了做好執(zhí)法人員的考核工作，部里組織專家建立了建設(shè)法律法規(guī)試題庫，免費(fèi)為地方建設(shè)主管部門對(duì)執(zhí)法人員的培訓(xùn)考核服務(wù)。各地一定要按照通知的要求做好執(zhí)法人員的管理工作，沒有取得執(zhí)法資格的不得從事建設(shè)行政執(zhí)法工作。

　　第三、強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督。各級(jí)建設(shè)主管部門要探索建立機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)執(zhí)法行為的監(jiān)督制約機(jī)制，減少具體執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)。上級(jí)建設(shè)主管部門要?jiǎng)?chuàng)新層級(jí)監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)下級(jí)建設(shè)主管部門具體執(zhí)法行為的監(jiān)督。在加強(qiáng)行政監(jiān)督的同時(shí)，要自覺接受同級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，接受人民政協(xié)的民主監(jiān)督，接受新聞?shì)浾摫O(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。需要強(qiáng)調(diào)指出的是，隨著行政許可法的實(shí)施，行政復(fù)議、行政訴訟的案件有可能大量增加。各級(jí)建設(shè)主管部門要采取有力措施，加強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的建設(shè)。復(fù)議工作人員要認(rèn)真執(zhí)行行政復(fù)議法，審理案件要重證據(jù)、重程序、重依據(jù)、重調(diào)查研究，要堅(jiān)持原則，依法辦案，堅(jiān)決糾正違法的、明顯不當(dāng)?shù)木唧w行政行為。對(duì)行政復(fù)議工作中發(fā)現(xiàn)的執(zhí)法中的問題，要及時(shí)提出建議，要求下級(jí)建設(shè)主管部門改進(jìn)。此外，要認(rèn)真做好行政案件的應(yīng)訴工作，對(duì)人民法院受理的行政案件，各級(jí)建設(shè)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極出庭應(yīng)訴、答辯。對(duì)人民法院依法作出的生效的行政判決和裁定，各級(jí)建設(shè)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自覺履行。

　　貫徹實(shí)施行政許可法，意義重大，影響深遠(yuǎn)，任務(wù)繁重，時(shí)間緊迫。各級(jí)建設(shè)主管部門的法制機(jī)構(gòu)，在貫徹實(shí)施行政許可法，加強(qiáng)立法、執(zhí)法、執(zhí)法監(jiān)督和普法工作中，負(fù)有重要的責(zé)任。法制機(jī)構(gòu)工作人員要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高理論素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，認(rèn)真履行職責(zé)。各級(jí)建設(shè)主管部門特別是主要領(lǐng)導(dǎo)同志，要關(guān)心法制機(jī)構(gòu)建設(shè)，采取切實(shí)有效的措施，進(jìn)一步解決法制工作機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)方面的困難，尚未設(shè)立法制機(jī)構(gòu)的，要?jiǎng)?chuàng)造條件盡快設(shè)立。

　　同志們，讓我們?cè)谝院\濤同志為總書記的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，高舉鄧小平理論偉大旗幟，全面貫徹“三個(gè)代表”重要思想，樹立并實(shí)踐科學(xué)的發(fā)展觀，以高度負(fù)責(zé)的精神，認(rèn)真貫徹實(shí)施行政許可法，全面推進(jìn)建設(shè)系統(tǒng)依法行政，為全面建設(shè)小康社會(huì)做出新的貢獻(xiàn)。