狠抓落實(shí) 強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃的調(diào)控和監(jiān)督

2002年8月12日

這次城鄉(xiāng)規(guī)劃工作會議的主題，是研究如何貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》（以下簡稱《通知》），學(xué)習(xí)交流加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的先進(jìn)做法和經(jīng)驗(yàn)，討論修改建設(shè)部擬訂的一些貫徹落實(shí)國務(wù)院通知的相關(guān)文件。

　　貫徹落實(shí)好國務(wù)院的《通知》，是當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的首要大事。如何貫徹落實(shí)？我認(rèn)為，有三個問題要分析清楚。一是形勢和任務(wù)。就是要把當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的現(xiàn)狀、面臨的形勢、任務(wù)和變革的趨勢分析清楚。二是政策與措施?；谶@樣的歷史背景和目前我們所遇到的問題，國務(wù)院及國家有關(guān)部委正在采取什么樣的措施，哪些文件是應(yīng)由地方政府落實(shí)的，哪些是需要我們規(guī)劃部門認(rèn)真執(zhí)行的。三是貫徹與落實(shí)。就是如何將國務(wù)院《通知》精神以及九部委貫徹《通知》的聯(lián)合文件（即建規(guī)[2002]204號）所明確的政策措施與地方的實(shí)際情況相結(jié)合，貫穿于地方性的政策文件之中，并努力把突擊性的檢查工作轉(zhuǎn)化為經(jīng)常性的有效監(jiān)督，鞏固前一階段所取得的成績等。

　　下面，我就這三個方面的問題，與同志們做一次交流。

　　一、形勢與任務(wù)

　　我們談形勢和任務(wù)，首先就要認(rèn)清當(dāng)前正在全國蓬勃開展的城鎮(zhèn)化，分析我們在不斷展開而且不斷加速的全國性的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中會遇到什么問題。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾獎獲得者斯蒂格利茨在去年世界銀行的一次會上曾經(jīng)講到：在21世紀(jì)初期，影響世界最大的兩件事，一是新技術(shù)革命，二是中國的城市化。中國的城鎮(zhèn)化為什么會被列為影響全球人類進(jìn)程的兩件大事之一？與我們的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作有什么關(guān)系？

　?。ㄒ唬┏擎?zhèn)化是不可抗拒的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)律

　　根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計，人均國民收入達(dá)到1000美元是城鎮(zhèn)化的起飛線。當(dāng)一個國家或地區(qū)到了這一階段，城鎮(zhèn)化將會加速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施的投入將會成倍增長。按照實(shí)際購買力換算標(biāo)準(zhǔn)來計算，目前我國人均收入的實(shí)際水平已經(jīng)超過了1000美元（當(dāng)然按照匯率來計算，我們還未達(dá)到800美元）。

　　從發(fā)達(dá)國家城市化的歷程來看，美國城市化程度從20％到60％，經(jīng)歷了大約70年左右的時間。但是后來的發(fā)展中國家轉(zhuǎn)變成為發(fā)達(dá)國家，其城市化的歷程就大大縮短。以日本為例，1950年，日本尚有45.2％的人口是農(nóng)村居民；但到了1992年，農(nóng)村居民只占總?cè)丝诘?.8％。日本戰(zhàn)后城市化程度從36％提高到50％只花了7年的時間。從1950年一直到1992年，日本用了40多年的時間，就走過了美國將近一個世紀(jì)的城市化歷程。

　　目前，我國正處在城鎮(zhèn)化的加速期。近10年來，我國人均收入、基礎(chǔ)設(shè)施的投資都有很大的提高，城鎮(zhèn)化率從1990年的18.9％上升到2001年的37.7％，每年大約提高2個百分點(diǎn)。也就是說在這10年中，每年約有2500萬人從農(nóng)村進(jìn)入城市。許多專家預(yù)測，中國的城市化率可能還會不斷提高。按照西方發(fā)達(dá)國家的歷程，我國的城鎮(zhèn)化率從36％提高到60％屬于加速期，也就是正處在起飛階段。這是當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化的主要特征。我國城鎮(zhèn)化的浪潮與世界上其他國家一樣，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)在規(guī)律作用的結(jié)果，它不可抗拒，也不能阻止，只能利用科學(xué)的城市規(guī)劃進(jìn)行引導(dǎo)調(diào)控。所以，我們要認(rèn)識到城鎮(zhèn)化是不可抗拒的經(jīng)濟(jì)規(guī)律。在這樣的規(guī)律作用下，城市規(guī)劃工作只有去其弊，揚(yáng)其長，充分發(fā)揮對城市化的科學(xué)調(diào)控作用，才能保證我國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

　?。ǘ┏擎?zhèn)化是我國實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的總抓手

　　我國的城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，是當(dāng)前最根本的結(jié)構(gòu)性矛盾之一，也是影響可持續(xù)發(fā)展的一個癥結(jié)。不同的地方，情況也各不相同，尤其是人口眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較快的沿海省市，其城市化程度落后于工業(yè)化程度大約15到20個百分點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)布局分散，“村村點(diǎn)火”、“戶戶冒煙”導(dǎo)致了污染治理成本高昂、監(jiān)測調(diào)控困難，在某些地區(qū)已經(jīng)造成了空氣、土壤和水資源污染的嚴(yán)重后果。

　　城鎮(zhèn)化是恢復(fù)生態(tài)平衡的基本手段。從國外許多國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來看，城市化是解決土地荒漠化、生態(tài)平衡的一帖良方。我國許多省份深受沙塵暴的危害，市民群眾和專家學(xué)者包括中央領(lǐng)導(dǎo)都十分關(guān)注沙塵暴問題。上世紀(jì)30年代，美國局部地區(qū)也是沙塵暴肆虐，以致于30年代被稱之為“黑色的年代”。草原過度放牧、過度開墾，使得草原上的腐植土揚(yáng)到空中，天空是一片灰蒙蒙。但是這一時期正是美國城市化起飛的年代，牧區(qū)和農(nóng)村人口通過城鎮(zhèn)化快速地下降，土地的過度放牧、過度開發(fā)得到有效的制止，大量的牧民從草原、從貧瘠的土地上轉(zhuǎn)移出來，逐步實(shí)現(xiàn)了退耕還林、退耕還草、土地休耕，通過市場機(jī)制和自然規(guī)律的作用，使大自然得到休養(yǎng)生息，終于使美國基本告別了沙塵暴。按照我國的測算，要制止沙塵暴加劇，防止草原的進(jìn)一步退化，至少需要移民200萬人。如果以人均飼養(yǎng)50頭牲畜來計算的話，那就意味著將減少上億頭牲畜，這就能大大減少對生態(tài)的破壞，實(shí)現(xiàn)草原的自然恢復(fù)。那200多萬的移民靠什么去接收吸納？唯一的出路就是靠城鎮(zhèn)化。

　　布局合理的城鎮(zhèn)體系和城市空間結(jié)構(gòu)是控制和減少污染的基礎(chǔ)條件。減少環(huán)境污染，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，首先是要編制好城市規(guī)劃。沒有好的城市規(guī)劃，污染的防治、環(huán)境的保護(hù)、生態(tài)的平衡等都無從談起。城鎮(zhèn)在某一方面或在局部，雖可能會因規(guī)劃不良制造一些污染，成為區(qū)域性的污染源，但這可以通過技術(shù)手段來減少和控制，如垃圾處理、污水治理和大氣質(zhì)量的控制等。而對整個區(qū)域來說，合理布局的城鎮(zhèn)體系能緩解人類對大自然的干預(yù)，減少過度放牧、過度開墾的危險性，從而達(dá)到整體上的生態(tài)平衡。

　　在城鄉(xiāng)規(guī)劃引導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化可以有效地節(jié)約土地。據(jù)統(tǒng)計資料，1995年，我國的人均建設(shè)用地，大城市平均為88平方米，中等城市為108平方米，小城市為143平方米，而鄉(xiāng)村為155平方米。鄉(xiāng)村的人均用地也就是住宅用地比大城市幾乎高出一倍。所以，從宏觀上來講，通過城鎮(zhèn)化可以達(dá)到節(jié)約土地的目的。

　?。ㄈ┏擎?zhèn)化不僅是生產(chǎn)力發(fā)展的結(jié)果，更是經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展的動因

　　城鎮(zhèn)的集聚效應(yīng)可以使生產(chǎn)效益成倍提高，這早已經(jīng)被實(shí)踐所證明。同樣的人口，在城鎮(zhèn)的生產(chǎn)效率比農(nóng)村高幾倍。城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展能力、人力資源的優(yōu)化作用、細(xì)密的分工和合作、教育和科技的進(jìn)步，大大加快了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　城鎮(zhèn)化也是加速第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本途徑。目前，我國的工業(yè)化滯后于城市化，是第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展低于世界平均水平的一個主要原因。按照世界上一般的規(guī)律，每增加1個第二產(chǎn)業(yè)工人，就意味著可以增加2個第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)崗位，1∶2的水平是世界上的通律。但是目前在我國1∶1的水平都不到。1個工業(yè)就業(yè)崗位產(chǎn)生不了1個第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)崗位，為什么？因?yàn)槲覀兊墓I(yè)相當(dāng)一部分是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，分散在村落里面，沒有走西方的集中工業(yè)化道路。由于工業(yè)本身沒有在城市積聚，所以就沒有第三產(chǎn)業(yè)的規(guī)模積聚效應(yīng)，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也就大大落后于世界上的一些發(fā)展中國家。而第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對城市國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、就業(yè)安置和生產(chǎn)效率的提高都有極大的促進(jìn)作用。第三產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域就業(yè)人口逐步增長是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潮流?，F(xiàn)在發(fā)達(dá)國家第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人口都在60％以上，而我國只有30％，在某些省份實(shí)際上只有百分之十幾。根本的原因是因?yàn)槲覀兊某擎?zhèn)化落后于工業(yè)化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局分散，從整體上說，城鎮(zhèn)有效規(guī)模尚未形成，對第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來了極大的障礙，對經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展也非常不利?？梢哉f，沒有城鎮(zhèn)化的發(fā)展，就沒有第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)階段，城鎮(zhèn)化還是我國剌激內(nèi)需、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的主戰(zhàn)場。世界上許多國家的專家對我國擴(kuò)大內(nèi)需刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策很感興趣。前段時間，朱總理還專門開了座談會，就當(dāng)前我國如何進(jìn)一步刺激內(nèi)需、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題聽取專家們的意見。為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，目前我們采用的是美國過去對付上世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)的措施，就是增發(fā)國債、增加投資來刺激內(nèi)需。但是積極的財政政策，大量地發(fā)行政府債券這一刺激內(nèi)需的辦法，所起到的效果現(xiàn)在已經(jīng)到了邊緣。因?yàn)閲鴤?xiàng)目現(xiàn)在很難找到積極回應(yīng)，有比較好的回報、投入后能產(chǎn)生效益、同時投資本身又能夠收回的項(xiàng)目是越來越少，越來越困難了，所以國債項(xiàng)目對刺激內(nèi)需的作用實(shí)際上逐步失去。

　　從我國的現(xiàn)實(shí)情況看，國民經(jīng)濟(jì)必須保持6-7％的增長速度。如果低于這個速度，我們有許多結(jié)構(gòu)性的矛盾就會暴露出來，如就業(yè)問題，國家的債務(wù)、銀行的壞賬、國有企業(yè)的虧損等，這些問題就會起連鎖反應(yīng)。在這種情況下，如何維持國民經(jīng)濟(jì)的快速增長來化解各類矛盾？刺激內(nèi)需的著力點(diǎn)應(yīng)該放在什么地方？很重要的一點(diǎn)，就是要通過城鎮(zhèn)化發(fā)展，通過城市基礎(chǔ)設(shè)施的有效投入，通過較高速的城市化使內(nèi)需極大提高，從而保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康地發(fā)展。從消費(fèi)水平來看，一個城鎮(zhèn)人口的消費(fèi)水平相當(dāng)于三個農(nóng)村人口。如果每年有2000萬到3000萬的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?，就能使他們的消費(fèi)水平提高三倍，幾年累計下來，就可以極大地促進(jìn)內(nèi)需的增長。有人曾作過測算，城鎮(zhèn)人口每增加一個百分點(diǎn)，可以拉動GDP增長2個百分點(diǎn)。所以說，城鎮(zhèn)化不僅是生產(chǎn)力發(fā)展的結(jié)果，更是經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展的主導(dǎo)動力。

　?。ㄋ模┏擎?zhèn)化與實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、增加農(nóng)民收入密切相關(guān)

　　健康發(fā)展的城鎮(zhèn)是吸納農(nóng)村富余勞動力的唯一場所。據(jù)專家估計，按照現(xiàn)有的生產(chǎn)水平，我國目前農(nóng)村的富余勞動力約有2.5億人。如果農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力持續(xù)提高的話，富余勞動力將更多。只有持續(xù)地、有條不紊地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移，才能逐步增加農(nóng)民的收入，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。當(dāng)前影響我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化最大的一個原因，就是經(jīng)營規(guī)模不足。現(xiàn)在，農(nóng)村的土地經(jīng)營規(guī)模非常分散，不可能實(shí)現(xiàn)有效的機(jī)械化，也難以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。沒有適度的規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)業(yè)就無法實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，無法達(dá)到比較高的生產(chǎn)水平。另一方面，農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，也必須通過廣泛的社會化服務(wù)才能實(shí)現(xiàn)。農(nóng)民不能自我封閉，自己服務(wù)自己，走自然經(jīng)濟(jì)老路子，必須通過小城鎮(zhèn)這一服務(wù)場所，為廣大的農(nóng)村農(nóng)戶提供有效的社會化服務(wù)。小城鎮(zhèn)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)社會化的基地，沒有小城鎮(zhèn)的發(fā)展，就沒有農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。因?yàn)檗r(nóng)村社會化的服務(wù)只有通過小城鎮(zhèn)才能做到，如產(chǎn)前、產(chǎn)中服務(wù)、種苗和優(yōu)良品種的提供、市場的推銷、產(chǎn)成品的交易，農(nóng)副產(chǎn)品的加工等，都集中在小城鎮(zhèn)。所以，小城鎮(zhèn)發(fā)展遲緩的地方，往往就是農(nóng)業(yè)效益比較低的地方。

　　城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展，也取決于合理的城鎮(zhèn)布局和人居環(huán)境。歷史證明，發(fā)展中國家比較有效的發(fā)展戰(zhàn)略是不均衡發(fā)展戰(zhàn)略。它首先是在地理空間某一個點(diǎn)上進(jìn)行突破，積聚生產(chǎn)力，然后使這個點(diǎn)快速發(fā)展，逐步連點(diǎn)成線，線再形成網(wǎng)。城鎮(zhèn)化符合不均衡發(fā)展的規(guī)律，生產(chǎn)力不斷地在空間積聚、擴(kuò)散、吸收。所以，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程也可以說是經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的過程，是生產(chǎn)要素從點(diǎn)到線、從線到面不斷積聚和擴(kuò)散的過程。從城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的發(fā)展歷程，我們可以看到，城鎮(zhèn)的密度越來越高，大城市、中城市不斷地涌現(xiàn)，大中城市在城鎮(zhèn)體系中的領(lǐng)導(dǎo)地位日益明確，城鎮(zhèn)之間的商品交易日益頻繁。這一系列情況都說明，城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展需要城鎮(zhèn)體系的不斷完善和發(fā)展。從增加農(nóng)民收入來看，我國西部的一些省份包括中部的省份，大量農(nóng)民外出打工，據(jù)安徽省2000年的統(tǒng)計調(diào)查，全省有786萬人外出打工，主要是在東部沿海發(fā)達(dá)的省份，當(dāng)年掙回的勞務(wù)收入達(dá)287億元。所以，城鎮(zhèn)化速度的減緩，只會給農(nóng)民的增收帶來極大的障礙。

　　當(dāng)前，影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主要原因，除了農(nóng)村收入偏低，思想觀念保守，受教育水平低，不愿意離開世居地方這些原因以外，從城鎮(zhèn)的角度看，往往是由于城鎮(zhèn)服務(wù)功能不健全，特別是小集鎮(zhèn)服務(wù)功能不齊全；人居環(huán)境不良，基礎(chǔ)設(shè)施短缺；城鎮(zhèn)就業(yè)條件特別是勞動力保障機(jī)制不足；移民門檻過高，包括子女入學(xué)解決困難；創(chuàng)業(yè)環(huán)境不良，興辦企業(yè)審批手續(xù)過繁；城鎮(zhèn)分布不合理。如許多城市在城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中，重點(diǎn)城鎮(zhèn)不明確，基礎(chǔ)設(shè)施投資分散，不能形成有效的經(jīng)濟(jì)積聚點(diǎn)。沒有按照不均衡發(fā)展戰(zhàn)略，首先在幾個重點(diǎn)鎮(zhèn)取得突破，而是平攤投資；鄉(xiāng)村與小城鎮(zhèn)相連接的基礎(chǔ)設(shè)施不全，許多小集鎮(zhèn)通向鄉(xiāng)村的道路、通訊聯(lián)系非常困難等等。所有這一系列的原因造成了城鄉(xiāng)發(fā)展的不協(xié)調(diào)。歸根結(jié)底，城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)的主要原因是我們城鎮(zhèn)化有效的調(diào)控和組織機(jī)制不健全。

　?。ㄎ澹┏擎?zhèn)化是各級規(guī)劃建設(shè)部門建功立業(yè)、為民造福的大好時機(jī)

　　前段時間，我和總規(guī)劃師陳曉麗同志會見了一些國外規(guī)劃學(xué)會的會長。他們紛紛到建設(shè)部來干什么？就是想進(jìn)入我國的規(guī)劃設(shè)計市場。目前，國外發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化率普遍達(dá)到了70％，甚至到80％的水平，城鎮(zhèn)發(fā)展基本定型，居住人口逐漸減少。在許多大城市里幾乎看不到建筑工地的腳手架，城市發(fā)展的邊緣區(qū)域基本上是幾十年不變。這使得相當(dāng)多的規(guī)劃師、建筑師規(guī)劃設(shè)計業(yè)務(wù)不足，甚至無事可做，許多著名的規(guī)劃設(shè)計和建筑院所的技術(shù)人員面臨著分流、失業(yè)。而中國是世界城市化最大的市場，所以這一批人都想涌到中國來切這一塊蛋糕，分享城鎮(zhèn)化的成果。在有的發(fā)達(dá)國家，一個規(guī)劃或者建筑專業(yè)的博士生，畢業(yè)10年也做不出一二個設(shè)計成果。但是在中國的一個建筑學(xué)中專畢業(yè)生，畢業(yè)當(dāng)年就有可能完成建筑面積幾萬平方米的設(shè)計作品，這令國外同行十分驚訝。據(jù)我了解，一個在澳大利亞獲得建筑學(xué)博士的浙江人，在當(dāng)?shù)毓ぷ髁藘赡?，一件作品也沒有，原因是沒有用武之地。后來他回到國內(nèi)開辦了一個設(shè)計事務(wù)所，生意興隆得不得了，一年的設(shè)計費(fèi)收入就達(dá)2000萬元。

　　據(jù)近幾年的統(tǒng)計，全國每年新增的建設(shè)面積超過了3億平方米，其中住宅竣工面積就達(dá)2億多平方米，平均每年增長24％。2001年城市的基礎(chǔ)設(shè)施投資已超過2350億元人民幣，平均每年增長26％。世界銀行曾提示建議，處于城鎮(zhèn)化加速階段的發(fā)展中國家，基礎(chǔ)設(shè)施的投入應(yīng)在GDP的5％以上。如我國發(fā)展特別快的大城市，像上海市基礎(chǔ)設(shè)施投資連續(xù)5年占GDP的10％以上，所以城市面貌、居住條件、投資環(huán)境都產(chǎn)生了飛躍性的改變。所以，我們與國外的同行相比，在工作的業(yè)務(wù)量上來說，可謂有天壤之別，他們到中國來就是希望能分一杯羹。有的規(guī)劃學(xué)家甚至這樣說，當(dāng)代西方年輕的規(guī)劃師和建筑師因?yàn)楹苌儆羞M(jìn)行大規(guī)模的設(shè)計創(chuàng)作實(shí)踐機(jī)會，也就沒有這方面的經(jīng)驗(yàn)。而五、六十年代那批經(jīng)歷過西方城市化高潮時期磨練的規(guī)劃師和建筑師，現(xiàn)在紛紛都已退休了。而我們現(xiàn)在大量進(jìn)行的設(shè)計方案國內(nèi)外招標(biāo)，國外來的相當(dāng)一部分是二流、三流的規(guī)劃師、建筑師，沒什么名氣。這種說法當(dāng)然是比較片面的。但也可以從中看出國外規(guī)劃設(shè)計同行們的基本動向。下一步，我們可以將世界著名的規(guī)劃院、設(shè)計院排排隊(duì)，就像列世界500強(qiáng)企業(yè)一樣，發(fā)個冊子給大家，便于大家從中擇優(yōu)選擇，避免上當(dāng)受騙。同時，我們非常需要汲取國外同行在城市化高潮期間所犯過的錯誤以及他們的成功經(jīng)驗(yàn)，這是非常重要的。而這恰恰是西方年輕一代規(guī)劃師難以提供的。所以，從這個角度來看，我們這一代人正經(jīng)歷我國城鎮(zhèn)化起飛時的最有所作為的階段。我們的上一代人由于正處在控制農(nóng)民進(jìn)城的計劃經(jīng)濟(jì)時期，沒有市場經(jīng)濟(jì)，也沒有城鎮(zhèn)化的高度發(fā)展；而到了我們的孫子輩搞建設(shè)時，我國的城鎮(zhèn)化程度也許已經(jīng)達(dá)到60％、70％的水平，建設(shè)規(guī)模就會大幅度回落，可能也就沒什么事好做。所以，在城鎮(zhèn)化起飛階段進(jìn)行城市規(guī)劃和建設(shè)的歷史責(zé)任就不可避免地落到我們肩上，我們將非常有幸地經(jīng)歷我國城市發(fā)展空前絕后的歷史階段，也就是完成斯蒂格利茨所說的影響21世紀(jì)人類最大的兩件大事之一。

　　在這樣一個歷史的大背景之下，城鄉(xiāng)規(guī)劃將會發(fā)生什么樣的變革，其發(fā)展趨勢又是怎樣呢？總的來說：

　　第一，城鄉(xiāng)規(guī)劃在城市建設(shè)和管理中的龍頭地位日益顯現(xiàn)?，F(xiàn)在已經(jīng)沒有人能夠否定城市規(guī)劃在城市發(fā)展、建設(shè)和管理中的龍頭地位，城市規(guī)劃的龍頭地位是越來越突出了，這是不容懷疑的事實(shí)。

　　第二，規(guī)劃體系自身的變革需求日益強(qiáng)烈。因?yàn)槲覈F(xiàn)正處在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型齊頭并進(jìn)的關(guān)鍵時期，一是從計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)，大量的城市規(guī)劃的舊本本、老框框要適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的變化。二是區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向全球經(jīng)濟(jì)，大量的規(guī)則要與WTO接軌，要與國際慣例融合。三是我們正經(jīng)歷新技術(shù)革命，大量的方法、手段和工具日新月異。這就對城鎮(zhèn)體系和城市規(guī)劃原來那一套做法產(chǎn)生強(qiáng)烈的變革需求。目前，我們有許多工作跟不上時代的發(fā)展，跟不上城鎮(zhèn)化的發(fā)展，跟不上市場化的發(fā)展，跟不上國際化和新技術(shù)革命的發(fā)展。

　　第三，規(guī)劃調(diào)控的功能、目標(biāo)和途徑日益復(fù)雜。過去，城市規(guī)劃僅僅是代表政府的意志，再具體一點(diǎn)來說，是體現(xiàn)決策者和部分專家學(xué)者的意見。但是現(xiàn)在我們正面臨著多元化的利益格局、日益增加的多種需求和多變的社會環(huán)境的挑戰(zhàn)，規(guī)劃調(diào)控的目標(biāo)是越來越復(fù)雜，難度也越來越大。

　　第四，規(guī)劃部門肩負(fù)的城市各類資源保護(hù)的職責(zé)日益繁重。以前城市各類資源的保護(hù)，土地、水、風(fēng)景資源、歷史文物等，只要政府不“破壞”，沒有人能破壞得了。而現(xiàn)在，希望從生態(tài)資源、歷史文化資源、水資源、土地資源中獲取利益的單位和個人是越來越多了，規(guī)劃局和風(fēng)景園林部門成了通過城市規(guī)劃進(jìn)行資源保護(hù)的“孤家寡人”。但光靠我們的保護(hù)是非常困難的。如前段時間，有關(guān)風(fēng)景資源、生態(tài)資源遭到破壞的消息頻繁地出現(xiàn)在新聞媒體上，可謂狼煙四起。我們的感覺就像是救火隊(duì)，哪里出問題，就急忙帶人去調(diào)查、制止和處理，建設(shè)部設(shè)立的稽查辦，專門協(xié)助各司局“救火、滅火”。

　　在這樣一種形勢下，規(guī)劃變革的趨勢是什么？我認(rèn)為主要表現(xiàn)在以下六個方面：

　　一是城市規(guī)劃的功能從限制大城市的擴(kuò)張轉(zhuǎn)向引導(dǎo)、調(diào)控和促進(jìn)大、中、小各類城市協(xié)調(diào)健康發(fā)展。僅僅是通過規(guī)劃來調(diào)控城市的規(guī)模，難度非常大。過去，我們“嚴(yán)格控制大城市，適度發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”。這一方針在計劃經(jīng)濟(jì)年代經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩的時期是管用的。但是，在市場經(jīng)濟(jì)時代各城市自主發(fā)展的積極性非常高，動力很強(qiáng)勁的情況下，已經(jīng)不相適應(yīng)。有人將規(guī)劃比喻為衣服，想通過一件衣服來限制小孩子的成長是不可能的，只能去適應(yīng)它，隨著孩子的成長添新衣服。規(guī)劃是城市化發(fā)展的一個軌道，城市化發(fā)展的動力越足，規(guī)劃這個軌道越要精密，材料要越好，在容易破壞的脆弱的資源保護(hù)方面就應(yīng)該越強(qiáng)硬，越有剛性。

　　二是規(guī)劃編制和實(shí)施的重點(diǎn)從確定開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)向各類資源保護(hù)利用和空間管制。合理布局的城市空間是城市各類資源的載體，是全體市民和移民經(jīng)濟(jì)社會活動的唯一平臺，也是城市的最大財富。由于城市所有的活動都在這一空間進(jìn)行，所以城市空間決定了一個城市可持續(xù)發(fā)展的能力，決定了這座城市的競爭能力。因此，規(guī)劃編制的重點(diǎn)，要從過去擺項(xiàng)目轉(zhuǎn)向資源的保護(hù)和提供空間的管制上。

　　三是規(guī)劃調(diào)控目標(biāo)從明確城市性質(zhì)、規(guī)模和功能定位轉(zhuǎn)向控制合理的環(huán)境容量和科學(xué)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。過去，我們非常注重城市定位。但是說實(shí)在的，在外部環(huán)境變化非常小、城市自主權(quán)非常小的情況下，城市的定位往往是可以一定終身的。而在環(huán)境變化非常迅速，區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向全球經(jīng)濟(jì)，計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)、勞動力快速流動、區(qū)域經(jīng)濟(jì)不均衡發(fā)展的格局越來越明顯、城市政府自主權(quán)日益擴(kuò)大的今天，城市的定位再要一定終身是不可能了。通過規(guī)劃來明確城市的功能定位、規(guī)模以及城市的性質(zhì)都將是非常困難的事情。所以，我們要學(xué)習(xí)市場程度比較高的西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，控制城市各項(xiàng)規(guī)劃合理的容量和科學(xué)的建設(shè)指標(biāo)，著眼于提供良好的人居環(huán)境，把注意力放在通過規(guī)劃建設(shè)良好的城市空間來增強(qiáng)城市的競爭力上。

　　四是規(guī)劃調(diào)控和管理的范圍要從局限于城市規(guī)劃區(qū)之內(nèi)甚至是建成區(qū)范圍轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。今天的農(nóng)村也許就是明天的城市。我們過去有一種老觀念，就是把規(guī)劃調(diào)控落實(shí)成規(guī)劃區(qū)，局限于在城市建成區(qū)邊緣搗鼓，稍微遠(yuǎn)一點(diǎn)的地方，就認(rèn)為是在城市規(guī)劃區(qū)以外，就啥事不管。實(shí)際上你不管，你自己吃虧，最后城市擴(kuò)大了，你還得要管。因?yàn)槲覈某鞘惺且徊揭徊綌U(kuò)張的，城市邊緣是動態(tài)的，不像西方國家的城市，城市邊緣早已經(jīng)確定。對城市的邊緣區(qū)的建設(shè)放任不管，所帶來的后果是非常嚴(yán)重的。當(dāng)前不少地方的城郊結(jié)合部，污水橫流，環(huán)境惡化，土地濫用，城市邊緣區(qū)已經(jīng)成為有中國特色的貧民窟、城中村。

　　另外一方面，規(guī)劃區(qū)范圍之外的圈地運(yùn)動愈演愈烈。據(jù)下面反映的情況看，這一問題是非常嚴(yán)重的。按照傳統(tǒng)的做法，在城市規(guī)劃區(qū)范圍之外的用地，規(guī)劃部門是管不著的，以至于所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府寅吃卯糧，把大量的土地賤賣，而這些圈地運(yùn)動對將來城市規(guī)劃的實(shí)施帶來極大的障礙。所以，按《通知》要求，規(guī)劃調(diào)控的目標(biāo)要適度地擴(kuò)大。我們有兩張規(guī)劃可以調(diào)控，一張是城市總體規(guī)劃，我們要逐步擴(kuò)大規(guī)劃的范圍；另一張是城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。用城鎮(zhèn)體系規(guī)劃來強(qiáng)化總體城市規(guī)劃區(qū)范圍外的規(guī)劃定點(diǎn)、規(guī)劃實(shí)施等責(zé)任。

　　五是規(guī)劃編制、審批和調(diào)整的過程要從行政手段為主轉(zhuǎn)向依法治理、社會監(jiān)督、全民參與。通過法定程序來減少規(guī)劃審批和調(diào)整的隨意性，減少政府官員的隨意干預(yù)，減少利益集團(tuán)對群眾的長遠(yuǎn)利益、根本利益的侵害。

　　六是規(guī)劃的實(shí)施機(jī)制要從政府為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向利用市場機(jī)制、調(diào)動各類經(jīng)濟(jì)主體建設(shè)、管理和發(fā)展城市的積極性。城市規(guī)劃在某些西方國家專家那里稱之為聯(lián)絡(luò)性規(guī)劃，就是指要協(xié)同不同利益主體之間的利益沖突，共同為城市的長遠(yuǎn)發(fā)展貢獻(xiàn)力量；規(guī)劃要聽取各方面的呼聲，兼顧各方面的利益，尤其是要兼顧弱者的利益，實(shí)現(xiàn)社會公平、長遠(yuǎn)發(fā)展的目標(biāo)。有利于調(diào)動各種社會主體的積極性，已經(jīng)成為規(guī)劃變革的主流之一。規(guī)劃本身的變革要求，就是既要放開應(yīng)該放的，又要管住應(yīng)該管住的，充分調(diào)動各方面的積極性，為城市的可持續(xù)發(fā)展提供軌道和手段。同時要求城市規(guī)劃既要有法律的剛性，又要有適應(yīng)市場的應(yīng)變性、靈活性和包容性。

　　我們只有充分認(rèn)識城鎮(zhèn)化的大背景和城鎮(zhèn)化的功能、作用，把握城鄉(xiāng)規(guī)劃工作所面臨的形勢和任務(wù)以及城市規(guī)劃本身變革的趨勢，才能真正充分領(lǐng)會《通知》的精神。

　　二、政策與措施

　　《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》（國發(fā)[2002]13號文）下發(fā)以后，各地都非常重視，積極貫徹落實(shí)。因?yàn)檫@一《通知》的出臺有其深刻的背景，它是國務(wù)院第120次總理辦公會議和中央政治局常委會第148次會議討論研究的結(jié)果，不像以往傳統(tǒng)的文件，由幾個部委聯(lián)合起草會簽，然后送到國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)那里簽發(fā)就行了的。它是從上而下，是經(jīng)過黨中央和國務(wù)院的兩次會議確定了基本原則后下發(fā)的文件。從收集到的情況和反映來看，各地對貫徹落實(shí)《通知》的積極性特別高，但在貫徹落實(shí)中，離真正理解和把握文件精神內(nèi)涵，可以說還有一定的差距。如對《通知》所提出的某些不能變通的要求，一些地方在具體執(zhí)行中卻作了變通等，這些問題都需要我們在這次會議加以解決。

　　如何正確理解和貫徹落實(shí)好《通知》，我覺得在政策措施方面，要集中把握10個重點(diǎn)。如果這些重點(diǎn)把握不住，我們可能就會白費(fèi)勁，只抓住了《通知》中的一些只言片語，而把主要的東西丟了。

　?。ㄒ唬┟鞔_指導(dǎo)思想，貫徹“四個堅(jiān)持”

　　貫徹落實(shí)好《通知》，必須領(lǐng)會“四個堅(jiān)持”。第一，堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。城市化的本質(zhì)、內(nèi)涵、動力和目標(biāo)，實(shí)際上都是圍繞現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展；第二，堅(jiān)持為最廣大群眾服務(wù)。這也是落實(shí)“三個代表”的核心問題。城鄉(xiāng)規(guī)劃代表的是最廣大人民的根本利益，絕不是為少數(shù)人服務(wù)的。第三，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。只有經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，才是根本大計。要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就要保護(hù)不可再生的脆弱資源；第四，堅(jiān)持實(shí)事求是，講求實(shí)效，量力而行。也就是說，要從各地的實(shí)際出發(fā)，不搞一刀切。做到以上“四個堅(jiān)持”，就要有效地制止各類與“四個堅(jiān)持”不相適應(yīng)的規(guī)劃、建設(shè)和開發(fā)行為，保證和引導(dǎo)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。當(dāng)前，在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的過程中存在八種不良的傾向和現(xiàn)象。它們是：

　　（1）勞民傷財?shù)男蜗蠊こ?/P>

　　不切實(shí)際的形象工程與城市基礎(chǔ)設(shè)施短缺并存，這是許多城市都存在的癥結(jié)。熱衷于建造大廣場、大草坪、寬馬路、超標(biāo)準(zhǔn)的政府大樓，而對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)卻重視不夠。如有一個縣級市，全市人口只有30萬，卻蓋了一座7萬平方米的豪華辦公大樓；有些城市的廣場建得像天安門廣場一樣大；更好笑的是，有的城市居然在老城保護(hù)地帶，硬是挖建一個廣場出來，政府投資七八個億，卻沒有一分收益，古城的文脈遭到嚴(yán)重了破壞。廣場周邊的房地產(chǎn)商，由于廣場的建設(shè)改善了景觀，房價飛漲賺足了錢。與此同時，該修的城市道路沒有修，排水設(shè)施嚴(yán)重不足，下水管道、污水處理設(shè)施非常短缺。有的城市70％的馬路下面沒有排水設(shè)施，大多數(shù)城市的道路還沒有做到雨污分流。城市道路沒有排水設(shè)施，這意味著什么？冬天成了溜冰場，春天是爛泥塘，雨季是游泳池，道路瀝青路面翻漿，一年修好幾次，嚴(yán)重影響了城市的投資環(huán)境。當(dāng)前，許多城市政府從當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況出發(fā)，著力于改善城市形象和人居環(huán)境，這是無可非議的。但是，為片面追求自己的政績搞形象工程，而忽視對城市人居環(huán)境影響最大、投資環(huán)境影響最密切的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，這是要不得的。片面追求城市形象的“美化運(yùn)動”不是我國的特產(chǎn)，西方發(fā)達(dá)國家也曾出現(xiàn)過這樣的情況，但人家早已拋棄掉的勞命傷財?shù)臇|西，我們現(xiàn)在卻去撿回來，這確是一個問題。

　　（2）急功近利的規(guī)劃調(diào)整

　　有的城市政府一換屆，新上任的領(lǐng)導(dǎo)首先就是調(diào)整規(guī)劃，也不管原來的規(guī)劃是否合理，推倒重來，“一任領(lǐng)導(dǎo)一張規(guī)劃”的現(xiàn)象較為普遍。不少城市不顧當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和實(shí)際需要，盲目提高城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)同濟(jì)大學(xué)的調(diào)查，全國有182座城市提出要建國際化城市。城市規(guī)劃本身是難以調(diào)控城市規(guī)模的，也不可能為城市功能進(jìn)行終生定位，但是規(guī)劃可以調(diào)控和影響城市未來的發(fā)展。有的城市近10年城市人口流入量幾乎是零，機(jī)械人口增長數(shù)量很小，這樣的城市如果也提出“一年一小變，三年一大變”，城市建成區(qū)要成倍擴(kuò)張，就是空話。少數(shù)城市新設(shè)立的工業(yè)區(qū)面積，是解放以來該市工業(yè)總用地面積的幾十倍，更是離譜。所以，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃要確定重點(diǎn)發(fā)展城鎮(zhèn)，按城鎮(zhèn)以往人口的機(jī)械增長比率來推算確定城鎮(zhèn)應(yīng)該發(fā)展的速度。有的城鎮(zhèn)之所以被確定為重點(diǎn)鎮(zhèn)，是因?yàn)樵撴?zhèn)近幾年人口凈流入率在這個區(qū)域是最高的。以后經(jīng)濟(jì)條件改變了，別的城鎮(zhèn)與之競爭，那是另外一回事。人口凈流入率等于零的城鎮(zhèn)，也盲目地描繪宏偉藍(lán)圖、放衛(wèi)星，那整個區(qū)域的發(fā)展就會適得其反。

　　（3）寅吃卯糧的圈地運(yùn)動

　　用光子孫土地資源，追求任內(nèi)政績，這是非常嚴(yán)重的問題。它的嚴(yán)重性，就在于沒有財政約束，把土地賤賣，土地收益用于搞形象政績工程，聽任規(guī)劃完全受制于少數(shù)利益集團(tuán)的擺布。到底是規(guī)劃指導(dǎo)土地的開發(fā)還是以土地開發(fā)的現(xiàn)狀脅迫規(guī)劃來服從？如有的城市要修建軌道交通，有房地產(chǎn)開發(fā)商就說，軌道交通要修到我的開發(fā)地塊上，然后通過領(lǐng)導(dǎo)做工作，通過私下某種交易，壓制規(guī)劃部門必須要保證某個房地產(chǎn)商的利益。如果真是如此，那我們的城市規(guī)劃就成了任人擺布的玩具，不僅失去了規(guī)劃的科學(xué)性和合理性，不能夠?yàn)樽顝V大人民服務(wù)，而且使大量的國有資產(chǎn)落入了個人腰包?，F(xiàn)在，國外采取了一種新的開發(fā)模式，即TOD開發(fā)模式，通過城市交通導(dǎo)向，在確定交通道路建設(shè)規(guī)劃方案 時，就預(yù)先把道路周邊的土地進(jìn)行控制，并由政府收購，道路設(shè)施建好后，兩邊的土地將會大幅升值，因?yàn)榇藭r道路設(shè)施的價值已經(jīng)滲透到周邊土地里面了，然后政府再從容地明確道路兩側(cè)土地的用途和規(guī)劃要求，把土地公開拍賣，這不僅可以收回整個基礎(chǔ)設(shè)施的投資，而且還可能有節(jié)余。與此同時，新開發(fā)區(qū)域的生態(tài)平衡、資源保護(hù)也會得到妥善的處理。而我國不少地方的現(xiàn)實(shí)情況是，土地先被開發(fā)商所占用，市政設(shè)施跟著開發(fā)商修建到他的開發(fā)土地里，得益的是開發(fā)商，這不是大量國有資產(chǎn)流入個人腰包嗎？我們可以斷言，幾乎每一項(xiàng)圈地活動都存在著骯臟的交易。所以，寅吃卯糧的圈地運(yùn)動對城市的發(fā)展、生態(tài)的保護(hù)、資源的合理利用、廣大人民長遠(yuǎn)利益都是毀滅性的。

　?。?）脆弱資源的過度開發(fā)

　　城市的許多資源是非常脆弱而且是不可再生的，如歷史文化資源，生態(tài)資源，土地資源，水資源、水源保護(hù)地等。但是現(xiàn)在這些不可再生的脆弱資源正遭到三種力量的破壞。一是領(lǐng)導(dǎo)干部的無知和急功近利，二是利益集團(tuán)的貪婪，三是某些專業(yè)部門的權(quán)力。這三種破壞力量使不可再生的歷史文化和風(fēng)景旅游資源屢遭破壞。如果說在大躍進(jìn)時代，它的破壞僅僅局限于政府的盲目決策，而現(xiàn)在的破壞則是來之于三種力量的夾擊。如果對此不加以有效的制止，這種破壞將比歷史上任何時候都更具毀滅性，更加嚴(yán)重。現(xiàn)在開發(fā)商圈地有各種各樣的門道，有一種門道說是要替政府建造一個公建設(shè)施，如開發(fā)商出資1億建一個展覽館，條件是政府在展覽館邊上批1000畝給他。還有一種是以高科技項(xiàng)目為名圈地，要求政府先批準(zhǔn)其在旁邊開發(fā)10萬平方米的商品房，然后承諾以房地產(chǎn)的開發(fā)收益來投資高科技，促進(jìn)本市高科技的發(fā)展。有些領(lǐng)導(dǎo)傻得一塌糊涂，居然也會相信。一個博物館或展覽中心，由私人投資建設(shè)卻又要政府另外再給一塊地，那政府自己為什么不把該地塊公開拍賣出讓，以出讓收益自己來建設(shè)呢？為什么要轉(zhuǎn)手他人？為什么不相信政府職能部門以土地收益通過轉(zhuǎn)移支付來增加對高科技的扶持，反而相信不法商人的空頭承諾？

　?。?）盲目布局的基礎(chǔ)設(shè)施

　　盲目追求大而全、小而全，自成體系，自成格局，這是當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一個弊端。如一個地級市內(nèi)有各自為政的200來個自來水廠，卻沒有相應(yīng)的污水處理廠。當(dāng)然，我們也有正面的經(jīng)驗(yàn)，如有的地市通過城鎮(zhèn)體系規(guī)劃對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行合理布局，將原來一個地區(qū)擬建50多個自來水廠減少到18個，節(jié)約投資40％以上，相當(dāng)于幾個億資金的節(jié)約，而且布局合理，供水系統(tǒng)保障程度改善，整體效益提高。但大量的重復(fù)投資現(xiàn)象還比比皆是，而且有一些重復(fù)投資是當(dāng)?shù)卣g互相攀比造成的，你有的我也要有，你高我比你還高，以至于相距8公里，就有兩個同樣規(guī)模的火車站，一樣高的兩個電視塔。這些追求虛榮的重復(fù)投資所造成的浪費(fèi)十分嚴(yán)重。

　　（6）雜亂無章的城郊用地

　　不少城市的城郊結(jié)合部已成了“三不管”的“城中村”，用地混亂，污染嚴(yán)重，環(huán)境惡化。城郊結(jié)合部的農(nóng)民建房沒有任何章法可循，有的地方可以說是房子密到新人進(jìn)不去，死人抬不出，污水橫流，垃圾遍地。在相當(dāng)一部分城市的城郊區(qū)域，正在出現(xiàn)中國特色的貧民窟，出現(xiàn)了大量的違法建筑，城鄉(xiāng)人居環(huán)境急劇惡化。有些城市已被這種灰色地帶雜亂的違法建筑像包餃子一樣包在一起，整座城市只有中心地段比較整潔，一到城市的邊緣地塊，就是雜亂無章、臭氣熏天。陪同衛(wèi)生檢查團(tuán)檢查城市環(huán)境衛(wèi)生，到了環(huán)境面貌差的地方，肯定是郊區(qū)。大家都認(rèn)為郊區(qū)就該是差的，差的地方就該是郊區(qū)，好的地方只能是城市建成區(qū)。所以郊區(qū)正在成為“臟、亂、差”的代名詞。我國的城鎮(zhèn)、城市環(huán)境與西方發(fā)達(dá)國家差距最大的，不是市中心，而是在郊區(qū)。國外城市的郊區(qū)是最漂亮的，而我們的郊區(qū)則是最混亂的。

　?。?）任意肢解的城鄉(xiāng)規(guī)劃

　　法規(guī)體系不健全，干部素質(zhì)提高與城鎮(zhèn)化不同步，以權(quán)代法，違反規(guī)劃法，隨意干涉正常的規(guī)劃管理，正在釀成惡果。我在金華擔(dān)任市委書記時，就遇到過這樣一個可以稱之為笑話的事例，當(dāng)?shù)罔F路系統(tǒng)的鐵路工人村亂七八糟，小區(qū)內(nèi)所有的道路、空地，全部被破枕木搭建的小屋所占領(lǐng)，這些小屋不是養(yǎng)雞、養(yǎng)豬，就是租給農(nóng)民，完全是一片貧民窟景象。我問市規(guī)劃局長，你怎么不管呢？他說鐵路系統(tǒng)是由他們內(nèi)部自己管理的。這說明他知法犯法。按規(guī)劃法的規(guī)定，政府的規(guī)劃主管部門統(tǒng)管行政區(qū)域的規(guī)劃，任何單位都不能違反規(guī)劃法，任何單位都不能抗拒規(guī)劃部門的依法管理。法律面前人人平等，規(guī)劃法是基本法，居然規(guī)劃局局長自己都承認(rèn)那塊是禁地，規(guī)劃部門不能去管，這不是自己打自己的嘴巴嗎！當(dāng)然，也有少數(shù)人不懂或曲解城市規(guī)劃的政策法規(guī)，以自己單位所發(fā)的文件通知，就錯誤地認(rèn)為自己大院內(nèi)的建設(shè)可以不受城市規(guī)劃法的管轄。必須明確城市規(guī)劃法是全國人大通過的基本法之一，只有憲法才能調(diào)整基本法。我們有許多同志對此迷迷糊糊，使城市規(guī)劃本身受到任意肢解，城市建設(shè)和管理的整體性、科學(xué)性被分割歪曲。這是一個非常嚴(yán)重的問題。

　　（8）屢禁不止的違法建筑

　　現(xiàn)在公開違法建設(shè)的現(xiàn)象有所減少，但是違法建筑應(yīng)拆未拆的現(xiàn)象普遍存在，有的城市違法建筑面積總量已占總建筑面積相當(dāng)高的比例，個別城市甚至高達(dá)三分之一。通過領(lǐng)導(dǎo)批條子要求修改規(guī)劃，通過行賄做工作，增加建筑高度，提高容積率，減少綠地面積，改變土地使用性質(zhì)等是屢見不鮮的事情。以罰代拆，更是助長了這種歪風(fēng)。老百姓都非常清楚，違法建設(shè)的房子一旦搭起來，只要當(dāng)年不拆就可以收回成本；比較好的房子，2年到3年不拆，就可以收回成本；即使二三年后被拆除，他已經(jīng)賺了不少錢了。

　　在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的以上八個方面問題，雖然與我們的規(guī)劃管理體系不合理，法規(guī)不健全有關(guān)，但是大多數(shù)還是領(lǐng)導(dǎo)干部指導(dǎo)思想上的問題。所以，我們貫徹落實(shí)《通知》，必須把端正指導(dǎo)思想放在首要的位置。

　?。ǘ?qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃的綜合調(diào)控作用

　　這次經(jīng)黨中央政治局常委會和總理辦公會議討論確定后下發(fā)的《通知》，非常明確地強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃綜合調(diào)控的作用。明確要求：

　　各類專門性規(guī)劃要服從城鄉(xiāng)規(guī)劃的統(tǒng)一要求；區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須符合省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃確定的布局和原則。

　　市級規(guī)劃行政管理權(quán)不能下放，已下放的要立即糾正，尤其是各類開發(fā)區(qū)、高教園區(qū)、度假區(qū)等。設(shè)區(qū)城市的市轄區(qū)原則上不設(shè)區(qū)級規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，如確有必要，可由市級規(guī)劃部門設(shè)派出機(jī)構(gòu)，對人財物實(shí)行統(tǒng)一管理。

　　依法確?！皟勺C一書”在實(shí)施規(guī)劃中的地位和作用，在城市規(guī)劃和建設(shè)中，要堅(jiān)持建設(shè)項(xiàng)目選址意見審查制度。各類重大項(xiàng)目的選址，都必須依據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃。在九部委聯(lián)合下發(fā)的文件中還進(jìn)一步明確，不得以政府文件、會議紀(jì)要、黨政聯(lián)席會議、五套班子聯(lián)席會議紀(jì)要來取代法定的選址工作程序。通過專題會議研究討論，拍板確定了的事，再由規(guī)劃局給予辦理手續(xù)，這樣的事我們自己也做過。所以我們必須把這句話寫進(jìn)去，才能防止我們過去的錯誤。

　　我們確實(shí)在這方面吃過苦頭。我到杭州任市長后，遇到的第一難事就是望江門熱電廠問題。新的城市總體規(guī)劃確定杭州要以錢江兩岸作為新的城市中心區(qū)，實(shí)施沿江跨江發(fā)展，而望江門熱電廠正好處在確定的城市中心區(qū)內(nèi)。這個熱電廠是由前任黨政聯(lián)席會議決定取代規(guī)劃局選址定點(diǎn)的，總投資16億元，配建一條專用鐵路，年耗煤100萬噸，產(chǎn)生煤灰60萬噸，周邊5平方公里將成為高降塵區(qū)。如果仍按原計劃進(jìn)行建設(shè)，那新的城市規(guī)劃還能實(shí)施嗎？杭州還能按規(guī)劃的框架發(fā)展嗎？這個占地五百畝熱電廠就是只攔路虎，它阻礙了城市發(fā)展的空間。我上任時，熱電廠工程樁基已經(jīng)打下了二千多根，設(shè)備訂購合同也已全部簽訂，同時還涉及到國外銀行的貸款。怎么辦？如果繼續(xù)建設(shè)，城市沿江發(fā)展的構(gòu)想就不能實(shí)現(xiàn)。如果停止建設(shè)，則損失巨大，政治責(zé)任和國外的貸款風(fēng)險由誰承擔(dān)？班子內(nèi)部的意見也不統(tǒng)一，最后還是硬著頭皮決定停止建設(shè)望江門熱電廠。為此動了很多腦筋，省建設(shè)廳也幫了很多忙。但想不到中間還是有攔路虎，設(shè)備合同簽訂過程中涉及到一些高級干部的子女。這些人跳得很兇，到處告狀，很棘手。后來這一工程總算是停下來了，政府為此賠償了四個億。后來這塊土地經(jīng)公開拍賣出讓，回收了5個多億，總算又收回了資金。城市發(fā)展、新區(qū)發(fā)展的攔路虎拔掉了，新的污染源得到制止，整個環(huán)境也改善了。所以，采取什么聯(lián)席會議，領(lǐng)導(dǎo)先拍板，然后再叫規(guī)劃局補(bǔ)辦選址意見書的做法，看來是愚蠢之極。

　　重點(diǎn)鎮(zhèn)的規(guī)劃要逐步實(shí)行省級主管部門備案核準(zhǔn)制度，加強(qiáng)對衛(wèi)星鎮(zhèn)、重點(diǎn)鎮(zhèn)的規(guī)劃管理。集鎮(zhèn)規(guī)劃管理力量的配備要加強(qiáng)，當(dāng)然集鎮(zhèn)要分級管理。要加強(qiáng)縣城的規(guī)劃管理，縣城、重點(diǎn)鎮(zhèn)的規(guī)劃，要報省建設(shè)部門備案。備案不是報上來你就不管，而是一旦發(fā)現(xiàn)規(guī)劃存在問題就要及時提出，然后要求糾正。如果上報備案的規(guī)劃有問題，而備案單位沒有提出，這就是備案單位的責(zé)任。

　　（三）嚴(yán)格城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、調(diào)整和審批程序

　　規(guī)劃編制和審批要逐步實(shí)現(xiàn)相互之間的制約，適度引入競爭機(jī)制。深圳市較早就成立了規(guī)劃委員會，山東最近也在全省推行這一做法。規(guī)劃委員會是規(guī)劃審查機(jī)構(gòu)，規(guī)劃設(shè)計部門專事編制規(guī)劃，這就是規(guī)劃編制和審批的適當(dāng)分離。當(dāng)然，請幾家當(dāng)?shù)乇容^有權(quán)威的規(guī)劃機(jī)構(gòu)來編制規(guī)劃，然后實(shí)行規(guī)劃管理和編制的適當(dāng)分離，也是可行的方案之一。這有各種不同的方法，可以進(jìn)一步進(jìn)行改革、探索。目前，有不少城市在編制總體規(guī)劃以及比較重要地段的控制性詳細(xì)規(guī)劃時，采取先編制概念性規(guī)劃，引入競爭機(jī)制的辦法。在一個規(guī)劃制定之前，有一些不同設(shè)計概念的比較，從而擴(kuò)展思路，吸收更多未來發(fā)展的信息，以精確地把握規(guī)劃的走向，避免錯誤，使規(guī)劃更具有指導(dǎo)性，這些都是非常好的經(jīng)驗(yàn)。

　　要嚴(yán)格規(guī)劃專家論證和規(guī)劃公開程序，盡力排除條子工程、“集體”決策負(fù)責(zé)以及通過修改控規(guī)來換取小集團(tuán)、個人利益這樣一種錯誤的傾向。強(qiáng)化規(guī)劃審批管理程序的剛性，強(qiáng)化上級規(guī)劃管理部門、地方人大的行政、法律監(jiān)督?！锻ㄖ芬蟮胤饺舜笠獙徸h城市規(guī)劃。城市規(guī)劃要實(shí)行就地監(jiān)督，就地形成相互制約的關(guān)系?！锻ㄖ分园阎醒腩I(lǐng)導(dǎo)的意見寫進(jìn)去，要求當(dāng)?shù)氐男姓组L要對城市規(guī)劃負(fù)總責(zé)。行政首長負(fù)總責(zé)并不意味著什么事情都由行政首長管，不是什么雞毛蒜皮的事情都管，而是要求你負(fù)責(zé)任。因?yàn)橹挥行姓组L負(fù)責(zé)任，地方人大才可以監(jiān)督。行政首長如果不負(fù)責(zé)任，誰負(fù)責(zé)任？市委書記要是負(fù)責(zé)任就麻煩了，因?yàn)槿舜鬀]法監(jiān)督地方黨委和市委書記。所以說只有行政首長負(fù)責(zé)，地方黨委和人大才可以監(jiān)督，這就是相互制約的關(guān)系。城市規(guī)劃實(shí)行就地監(jiān)督是成本最低的監(jiān)督，而由上級部門來監(jiān)督，其監(jiān)督成本就比較高，但從國內(nèi)外規(guī)劃發(fā)展歷史來看，這也是一種行之有效的辦法，必須進(jìn)一步堅(jiān)持完善。所以，地市一級規(guī)劃部門應(yīng)該向省級規(guī)劃主管部門匯報工作，這在《通知》中有規(guī)定。就地監(jiān)督、內(nèi)部制約和上級監(jiān)督要形成合力。

　　完善上級審批或備案制度，突出強(qiáng)調(diào)法定程序的嚴(yán)肅性。就是要通過備案制度和法定的審批程序，實(shí)行有錯必糾。故意不糾的要負(fù)責(zé)。各地要成立規(guī)劃委員會，我建議可以借鑒深圳市的經(jīng)驗(yàn)，一般是由行政首長或分管副市長擔(dān)任規(guī)劃委員會主任，不在政府任職的專家學(xué)者要占委員總數(shù)的一半以上，還可以邀請上級規(guī)劃部門一些同志來擔(dān)任委員。

　　《通知》還強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃的法律監(jiān)督和民眾的社會監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃審批過程的公開。我看了上海和青島市介紹經(jīng)驗(yàn)的材料，所推行的政務(wù)公開和陽光工程很值得各地借鑒。

　?。ㄋ模┻M(jìn)一步發(fā)揮近期建設(shè)規(guī)劃對建設(shè)項(xiàng)目的調(diào)控作用

　　近期的建設(shè)項(xiàng)目、建設(shè)規(guī)劃，除了對以上幾類超標(biāo)準(zhǔn)形象工程必須嚴(yán)格控制之外，《通知》還規(guī)定：凡拖欠公務(wù)員、教師、離退休人員工資，不能及時發(fā)放最低生活保障金的城市，不得用財政資金新上脫離實(shí)際的各類樓堂館所和不求效益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。而且從2003年7月1日起，建設(shè)項(xiàng)目不符合近期建設(shè)規(guī)劃的，有關(guān)部門將協(xié)同動作嚴(yán)格控制。不得用財政資金包括土地出讓金新上脫離實(shí)際的各類樓堂館所，但并不限制由私人投資的各類樓堂館所建設(shè)項(xiàng)目，如果采用國有土地補(bǔ)償之類的暗補(bǔ)辦法更屬禁止之列。不求效益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目主要指的是超大廣場、大馬路、大草坪等，如像一個人口只有幾萬的山區(qū)縣城，也要修建一條近百米寬的馬路，這樣的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目就要限制。近期建設(shè)規(guī)劃是城市單位總體規(guī)劃的一部分。修編和完善近期建設(shè)規(guī)劃，在思想認(rèn)識上，中央和地方可能會存在不一致的地方，地方的領(lǐng)導(dǎo)可能認(rèn)為這是突破城市總體規(guī)劃的好時機(jī)，而中央領(lǐng)導(dǎo)之所以反復(fù)強(qiáng)調(diào)近期建設(shè)規(guī)劃的修編和完善，是為了制止不切實(shí)際的形象工程。城市規(guī)劃部門剛好處于這兩者之間，必須借助貫徹《通知》精神，認(rèn)真做好宣傳說明工作，使地方領(lǐng)導(dǎo)深刻理解，近期建設(shè)規(guī)劃的修編和完善，是為了制止不切實(shí)際的形象工程，制止重復(fù)建設(shè)，提高基礎(chǔ)設(shè)施投資的效率。合理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、非財政性資金投資的項(xiàng)目以及中央政府投資的項(xiàng)目當(dāng)然要給予支持。

　?。ㄎ澹┟鞔_和落實(shí)規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容

　　總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃必須明確規(guī)定強(qiáng)制性內(nèi)容，任何單位和個人都不得擅自調(diào)整已經(jīng)批準(zhǔn)的強(qiáng)制性內(nèi)容，這在《通知》中是非常明確的。規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容就是要強(qiáng)制執(zhí)行，有法定地位，不是橡皮，可長可短，可有可無。對各類規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，九部委發(fā)的204號文件已經(jīng)做出比較詳細(xì)的規(guī)定。

　　為什么要確定強(qiáng)制性內(nèi)容呢？強(qiáng)制性內(nèi)容主要包含兩類：一類是不可再生資源的保護(hù)，生態(tài)資源、歷史文化資源、文物遺產(chǎn)資源、城市風(fēng)貌資源都是不可再生的，破壞了就不復(fù)存在；二類是建設(shè)敏感區(qū)，將來要進(jìn)行大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的區(qū)域就屬建設(shè)敏感區(qū)，要預(yù)先控制住地塊的出讓，讓它的土地收益歸國家所有，歸政府所有，不能濫批亂建。規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容不是越多越好。多了，規(guī)劃的靈活性、應(yīng)變性、適用性就會受到影響。當(dāng)然更不是越少越好。現(xiàn)在，我擔(dān)心無論是近期建設(shè)規(guī)劃，還是總體規(guī)劃，最后基本上很少有明確的強(qiáng)制性內(nèi)容，這就很糟糕。沒有強(qiáng)制性內(nèi)容，規(guī)劃的內(nèi)容全是指導(dǎo)性的，那這一規(guī)劃就是橡皮筋一根，廢紙一張。所以，我們對城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、控制性詳規(guī)、風(fēng)景區(qū)規(guī)劃、歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃等一系列規(guī)劃，都要明確強(qiáng)制性內(nèi)容。

　　（六）強(qiáng)調(diào)對不可再生資源的保護(hù)

　　要發(fā)揮規(guī)劃對資源特別是水資源、土地資源的配置作用，注意對環(huán)境和生態(tài)的保護(hù)。這是《通知》的重點(diǎn)內(nèi)容，也是中央領(lǐng)導(dǎo)談得比較多的。江總書記在聽取建設(shè)部關(guān)于城市規(guī)劃工作匯報時，還特別講到他的老家揚(yáng)州，他說揚(yáng)州是非常難得、非常寶貴的歷史文化名城，非常值得保護(hù)。他提出這樣好的歷史文化名城，不能搞成什么國際化的都市，應(yīng)該切切實(shí)實(shí)地保護(hù)歷史風(fēng)貌。他對這座歷史文化名城特別有感情。

　　要保護(hù)不可再生的資源?！锻ㄖ窂?qiáng)調(diào)要抓緊編制歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃。尚未完成歷史文化名城和歷史保護(hù)區(qū)保護(hù)規(guī)劃的，必須在年底前要全部完成；新批的風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃，也要在2003年6月底前全部完成；而且要求在歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃中，劃定歷史文化保護(hù)區(qū)的界線，明確強(qiáng)制性內(nèi)容，禁止在保護(hù)區(qū)內(nèi)隨意拆建，不得破壞原有風(fēng)貌和環(huán)境。我們過去也編制了許多歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃，但不少是塊“橡皮”，不知道保護(hù)區(qū)界線在什么地方，也很少有強(qiáng)制性的內(nèi)容和嚴(yán)格控制的指標(biāo)。

　　九部委聯(lián)合下發(fā)的204號文件還進(jìn)一步規(guī)定，在歷史文化名城，凡是拆除舊建筑和建設(shè)新建筑的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公示，聽取公眾意見，按程序報批。許多古、舊建筑，就像人的腦袋一樣，要是砍了就不可能再生，新修的建筑即使一模一樣，也已把歷史的信息全部丟光，只能稱之為假古董。所以，在這些問題上，我們要反復(fù)強(qiáng)調(diào)204號文件的規(guī)定，拆舊建筑、建新建筑，必須要先進(jìn)行公示，交與群眾討論，然后決定是否拆除，以使關(guān)鍵時候可以“刀下留人”，就像《刑法》中的死刑復(fù)核制度一樣。拆除老建筑也就是判它們死刑。有的城市拆除古老建筑，全憑領(lǐng)導(dǎo)一句話，把一些清朝民國時期的建筑全部拆除。有的還美其名曰搞綠地、搞亮麗工程，結(jié)果這些幾百年積累下來的文化遺產(chǎn)毀于一旦，這是非?？上У?。

　　《通知》還特別強(qiáng)調(diào)要解決當(dāng)前存在的對風(fēng)景名勝資源破壞性建設(shè)等問題。風(fēng)景名勝區(qū)的核心區(qū)內(nèi)，嚴(yán)格禁止與資源保護(hù)無關(guān)的項(xiàng)目。整個風(fēng)景區(qū)內(nèi)的重大建設(shè)項(xiàng)目，都應(yīng)該由省級城鄉(xiāng)規(guī)劃部門審查，報建設(shè)部審批。對不符合要求的項(xiàng)目，應(yīng)限期拆除，并將結(jié)果于年底前報建設(shè)部。

　?。ㄆ撸┣袑?shí)加強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部的規(guī)劃管理

　　城鄉(xiāng)結(jié)合部的規(guī)劃管理，是貫徹落實(shí)《通知》的重點(diǎn)，九部委下發(fā)的204號文件對此也提出了明確的要求。要解決這個問題，當(dāng)然比較棘手，有許多城市如深圳、珠海、蘇州已有一些好的經(jīng)驗(yàn)，我看下一步專門召開一次會議進(jìn)行研究部署。當(dāng)前要做的工作包括《通知》和204號文件里明確提出的主要有以下幾項(xiàng)：一是抓緊編制好這類地區(qū)的控制性規(guī)劃；二是復(fù)核審定各地塊的性質(zhì)和使用條件；三是制止以集體土地流轉(zhuǎn)為名擅自改變用途；四是嚴(yán)格處理圈地行為，要抓一些典型，所圈的土地要退回去并追究責(zé)任。下一步建設(shè)部與國土資源部要進(jìn)行聯(lián)合調(diào)查，對這種行為進(jìn)行嚴(yán)厲的處置；五是重點(diǎn)查處城鄉(xiāng)結(jié)合部未經(jīng)規(guī)劃許可或違反規(guī)劃的建設(shè)行為。城鄉(xiāng)結(jié)合部的控規(guī)、詳規(guī)要結(jié)合城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃來進(jìn)行編制。編制控制性詳規(guī)可以跨越城市規(guī)劃區(qū)的范圍，允許適當(dāng)突破；對跨越行政區(qū)范圍的，則要協(xié)同不同的法律主體，協(xié)調(diào)一致共建基礎(chǔ)設(shè)施，共保生態(tài)資源。

　?。ò耍┟鞔_規(guī)定規(guī)劃行政行為的責(zé)任及其監(jiān)督追究制度

　　這次《通知》突出強(qiáng)調(diào)并明確規(guī)定了對行政行為的監(jiān)督機(jī)制，與1992年、1996年、2000年國務(wù)院三次針對規(guī)劃工作存在的問題發(fā)出的通知不同，以前的通知、文件都沒涉及對行政行為的監(jiān)督和行政責(zé)任的追究。缺乏有力的制約和查處的條款，這是一些地方政府及其規(guī)劃部門的領(lǐng)導(dǎo)，沒有自覺認(rèn)真執(zhí)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法定程序的重要內(nèi)在原因?！锻ㄖ丰槍@個問題，突出強(qiáng)調(diào)了城鄉(xiāng)規(guī)劃工作必須依法行政的概念，提出了明確的監(jiān)管要求，作出了具體的行政責(zé)任追究規(guī)定。這些規(guī)定條款是《通知》的核心內(nèi)容，也是為我們城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的依法行政提供了基本保證。有些條款是中央領(lǐng)導(dǎo)提出來的，我們把它寫進(jìn)去，有的表述用的就是原話。各地規(guī)劃工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)，必須充分認(rèn)識這一制度的嚴(yán)肅性和重要性。具體內(nèi)容包括：一是按干部管理權(quán)限對直接責(zé)任人給予行政處分直至承擔(dān)刑事責(zé)任；二是追究主管領(lǐng)導(dǎo)甚至主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，直至撤職；三是規(guī)劃部門對違規(guī)行為、違規(guī)建設(shè)不依法處理的，要追究規(guī)劃部門責(zé)任。我們現(xiàn)在有些規(guī)劃部門就是失察、失職，明明是違法建設(shè)，就是不管，連勒令停工的通知書都不發(fā)，有的發(fā)了通知書后就不管了。規(guī)劃人員受處分的，要取消行業(yè)從業(yè)資格；四是地方政府承擔(dān)經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任；五是取消城市的相關(guān)的名號。也就是說，如果某城市違反規(guī)劃建設(shè)，其已獲得的歷史文化名城、國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家園林城市、人居獎等稱號，建設(shè)部可以報請國務(wù)院予以取消，這是《通知》規(guī)定的非常明確的。取消歷史文化名城的稱號，宣布某某城市已不是歷史文化名城，因?yàn)檫@座城市已沒有任何歷史文化的東西了，這其中的責(zé)任就在于你不注意保護(hù)。所以，對責(zé)任的追究要落實(shí)到人，處理到人；存在違法事件，該管的不去管的，就要予以處理。而處罰是廣泛的，不僅要在經(jīng)濟(jì)上承受處罰，還要給予行政處分，嚴(yán)重的要追究刑事責(zé)任，而所在的城市還要取消名號。

　?。ň牛┻M(jìn)一步強(qiáng)調(diào)干部培訓(xùn)工作的重要性

　　建設(shè)部、中組部合辦的市長培訓(xùn)中心，負(fù)責(zé)全國設(shè)市城市市長、分管市長的培訓(xùn)，包括市委書記也要培訓(xùn)。市委書記的培訓(xùn)很重要，因?yàn)橛行┟つ繘Q策是由他們作出的，例如由市委書記牽頭的黨政聯(lián)席會議。本人也擔(dān)任過兩個城市的市委書記，一個城市市長，這些蠢事也曾干過。

　　各級各類規(guī)劃行政主管部門的領(lǐng)導(dǎo)也要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，更新規(guī)劃業(yè)務(wù)知識，提高管理水平?，F(xiàn)在形勢變化很快，許多規(guī)劃方面的教科書內(nèi)容陳舊，與實(shí)際完全脫節(jié)，已經(jīng)不適用了。省、自治區(qū)、直轄市要建立相應(yīng)的培訓(xùn)制度。這次我們與中組部專門開了一次干部培訓(xùn)領(lǐng)導(dǎo)小組會議，定了一條原則，就是建設(shè)部門的培訓(xùn)與黨中央新出臺的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、干部任職資格培訓(xùn)相銜接。建設(shè)部的培訓(xùn)也像黨校一樣算數(shù)。

　?。ㄊ┙ⅰ⒔∪瀼芈鋵?shí)規(guī)劃法規(guī)的督促檢查制度

　　沒有監(jiān)督檢查制度，所有文件都將是空炮。國務(wù)院為城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)部門發(fā)的文件最多，但是貫徹落實(shí)的情況不怎么樣，原因何在？一是沒有行政違規(guī)追究辦法；二是別的部門、利益團(tuán)體干涉太強(qiáng)烈；三是沒有監(jiān)督檢查的制度。所以這次《通知》特別強(qiáng)調(diào)要建立健全監(jiān)督檢查制度。今年9月份之前，幾部委將對《通知》提出的各項(xiàng)要求進(jìn)行執(zhí)法檢查，并向國務(wù)院做出專題報告。所以要求各地進(jìn)行自查，年底建設(shè)部要對十大違規(guī)案件進(jìn)行全國通報；各地、各部門要結(jié)合自己的情況和責(zé)任，逐項(xiàng)分解任務(wù)，組織力量，集中精力，限時進(jìn)行整改；各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)率先進(jìn)行自查自糾。盡快建立經(jīng)常性的檢查、糾正和責(zé)任追究制度，確保規(guī)劃法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行；迅速建立下級城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門向上級規(guī)劃管理部門報告年度城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作情況制度和重大案件處理向社會公示的制度。

　　除了以上這10個重點(diǎn)以外，根據(jù)各地的實(shí)際情況，可能還有一些重要內(nèi)容需要貫徹落實(shí)。但《通知》的這10個重點(diǎn)內(nèi)容是普遍適用的，在貫徹落實(shí)中是不能缺少的。

　　三、貫徹與落實(shí)

　　貫徹落實(shí)好國務(wù)院《通知》和九部委聯(lián)合下發(fā)204號文件，我看有八個方面要認(rèn)真加以把握：

　?。ㄒ唬┱J(rèn)真學(xué)習(xí)《通知》，帶頭嚴(yán)格執(zhí)行政策

　　《通知》是城鎮(zhèn)化起飛階段確保城鎮(zhèn)化快速、健康發(fā)展的重要文件，是針對當(dāng)前存在的問題和歷史經(jīng)驗(yàn)所提出來的，是加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)控的規(guī)范性文件，是城市發(fā)展的軌道，也是將來修改《城市規(guī)劃法》的重要依據(jù)。《城市規(guī)劃法》將來要修改的許多內(nèi)容將是來自于這個重要《通知》。所以，各級城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門要帶頭學(xué)習(xí)，嚴(yán)格執(zhí)行。

　　（二）結(jié)合本地實(shí)際，制定好貫徹落實(shí)《通知》的地方性政策

　　《通知》和九部委204號下發(fā)的文件的許多條款是指令性的，各地各部門不能各取所需，特別是上面提到的十個重點(diǎn)問題，應(yīng)當(dāng)全面貫徹落實(shí)。當(dāng)然也要力求結(jié)合本地實(shí)際，將《通知》精神貫穿于地方性政策文件之中。原來已經(jīng)發(fā)了一些地方性文件的，要進(jìn)行修訂。有些地方行動比較快，如山東省收回全省所有的開發(fā)區(qū)、度假區(qū)、大學(xué)園區(qū)的規(guī)劃管理權(quán)；浙江省專門發(fā)了文件，嚴(yán)格進(jìn)行規(guī)劃違規(guī)的普查。行動比較快，工作比較有力，當(dāng)然還有一些很好的例子值得各地借鑒。

　　（三）抓緊做好近期建設(shè)規(guī)劃和其他各類規(guī)劃的修編工作

　　這項(xiàng)工作的任務(wù)量非常之大，能否按時完成，我個人非常擔(dān)心。比如還有幾個省沒有完成省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的編制，年底前必須要完成。有些已經(jīng)完成的省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，指令性條款不夠完善，還需修編完善。風(fēng)景區(qū)總體規(guī)劃要抓緊修編，1990年以前編制的規(guī)劃，包括一些上報時間比較長，現(xiàn)在已經(jīng)失效的規(guī)劃，要組織進(jìn)行重編。歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃要根據(jù)《通知》精神進(jìn)行修編，風(fēng)景區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)結(jié)合部控制性規(guī)劃等這幾類規(guī)劃要注意質(zhì)量，注明強(qiáng)制性內(nèi)容，不符合的，要重新修編。近期建設(shè)規(guī)劃的修編，要注意防止我前面講到的八種不良傾向。

　?。ㄋ模┘涌旖`法違規(guī)建設(shè)的監(jiān)督檢查和反饋處理制度

　　這非常重要。因?yàn)楸O(jiān)督、檢查和反饋處理，越往基層，處理的成本越低。等到建設(shè)部發(fā)現(xiàn)這個問題再去處理就晚了，風(fēng)景資源也破壞了，違法建筑也蓋起來了，違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目也完工了，再進(jìn)行查處的損失也就比較大。所以，對違法違規(guī)建設(shè)行為要通過有效的督查制度，力求就地發(fā)現(xiàn)，就地解決，就地糾正，力求消除在萌芽狀態(tài)。

　　省一級應(yīng)建立監(jiān)察員制度，定期巡回檢查?？梢耘杀O(jiān)察員到重點(diǎn)城鎮(zhèn)進(jìn)行檢查，公布舉報電話。如到某個地方進(jìn)行檢查，先公布某某人是省建設(shè)廳派出的監(jiān)察員，在什么時間內(nèi)接受大家對違反規(guī)劃的圈地、任意改變土地用途、違法建筑、破壞資源建設(shè)行為的舉報，然后就地核查，寫出報告，督促地方規(guī)劃部門立即糾正，如是違規(guī)建筑立即予以拆除。

　　要貫徹執(zhí)行好《通知》，還要嚴(yán)肅處理違反規(guī)劃的人與事，對違法建筑和錯誤決策要立即糾正，對人要嚴(yán)肅處理。要堅(jiān)決拆除違法建筑?，F(xiàn)在對違法違章建筑的處理，以罰代拆的現(xiàn)象非常嚴(yán)重，必須堅(jiān)決糾正。世界上對違法建筑的處理只有一個辦法，就是拆除，沒有什么別的辦法。意大利對違法建筑的處理，就是用推土機(jī)把違法建筑全部推倒。對違法建筑如果只是罰款了事，實(shí)在是太輕了。按過去的規(guī)定，違法建筑只是按建筑量的百分比進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰，如按建工成本的百分之十、百分之二十進(jìn)行處罰后，違法建設(shè)者再按商品房出售，仍大賺其利，所以他根本不怕你罰款。我在杭州工作時，規(guī)定對因結(jié)構(gòu)原因不能拆除的違法建筑的罰款是對整幢建筑而言，如這一建筑違法加高一層，不是按照加高一層的面積來罰款，而是按整幢建筑工程總量的百分之二十進(jìn)行罰款，要罰得他肉疼。拆除違法建筑必須用鐵的手腕，不能羞羞答答。拆除違法建筑要有好的辦法?？梢杂梢?guī)劃局和土管局出面，把違法建筑的地點(diǎn)、面積，建設(shè)時間，責(zé)任人，要求何時拆除等內(nèi)容統(tǒng)統(tǒng)在報紙上予以公布，要求責(zé)任人自行拆除，如果到期不拆，由地方政府組織強(qiáng)行拆除。如有對強(qiáng)行拆除不服的，可以向法院起訴，地方政府應(yīng)訴。如真的拆錯了，政府給予賠償。杭州市就采取了這樣的辦法，自1999年6月至2001年底，市區(qū)共拆除了300多萬平方米的違法建筑，結(jié)果沒有一件起訴政府的事件發(fā)生。拆除違法建筑當(dāng)然要依法辦事，嚴(yán)格程序。但如果每處違法建筑都通過法院去拆，周期過長，涉及的精力太多，違法建筑是拆不了的。處理違法建筑在全球沒有更好的辦法，唯一的辦法就是拆除。有些實(shí)在難以拆除的違法建筑，如拆除局部違法的建筑可能影響建筑整體的安全質(zhì)量，屬于結(jié)構(gòu)性問題的，那就按照整個建筑的工程造價來罰款，而且要一并處理當(dāng)事人、施工單位和規(guī)劃設(shè)計單位。

　　（五）健全各級規(guī)劃機(jī)構(gòu)設(shè)置和落實(shí)經(jīng)費(fèi)

　　要重點(diǎn)檢查規(guī)劃管理權(quán)下放的糾正情況。規(guī)劃管理權(quán)已經(jīng)下放的，要立即糾正。對不糾正和不執(zhí)行國務(wù)院文件的情況，要逐級上報。必須認(rèn)識到市級規(guī)劃管理權(quán)不能下放，這不僅僅是九部委文件所要求的，而是國務(wù)院的文件明確規(guī)定，并經(jīng)中央政治局討論所決定的。

　　風(fēng)景區(qū)與城市規(guī)劃區(qū)重疊的地方，應(yīng)服從城市規(guī)劃部門對城市規(guī)劃的統(tǒng)一管理，不能另搞一套審批辦法。當(dāng)然，規(guī)劃部門在審批建設(shè)項(xiàng)目時，應(yīng)征求和尊重風(fēng)景園林部門的意見。

　　健全規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)設(shè)置。南方有一個城市包括下轄縣市規(guī)劃局，十幾年來都是先進(jìn)，去年進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革時，把規(guī)劃局和建委合并，這就不對了。這種情況其他地方也存在。如某著名的風(fēng)景旅游城市、歷史文化名城的建委和規(guī)劃局是合并的，叫建設(shè)規(guī)劃委員會，我認(rèn)為要予以糾正。雖然有的城市，由常務(wù)副市長、分管副市長或者是市長助理，或者是建委主任來協(xié)調(diào)城建口的幾個部門，開聯(lián)席會議是有效果，應(yīng)該堅(jiān)持和完善，但是不能把規(guī)劃與其他部門合并。規(guī)劃部門是一個非常重要的部門，應(yīng)該獨(dú)立設(shè)置。要檢查規(guī)劃經(jīng)費(fèi)、編制的落實(shí)情況。對重點(diǎn)鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)管理人員，編制的落實(shí)情況也要進(jìn)行檢查，不能空白。今天的重點(diǎn)鎮(zhèn)，明天就可能會變成正規(guī)的城市，不能等到搞得亂七八糟了，再建立規(guī)劃局去收拾。

　?。┮M(jìn)一步完善正常性建設(shè)項(xiàng)目的審批程序，提高辦事效率

　　規(guī)劃管理部門既應(yīng)該管住該管的，但是該辦的事情，也要趕快辦，提高辦事效率，這非常重要。不要說因?yàn)樨瀼亍锻ㄖ肪?，就什么都堵車了。這方面一定要注意。要制訂一系列的制度，明確規(guī)定辦事程序、時限、權(quán)限和違規(guī)責(zé)任。部規(guī)劃司要對青島等地的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行匯總，發(fā)給大家作為參考。要推行上海、青島的經(jīng)驗(yàn)，公開規(guī)劃編制、調(diào)整、審批的全過程。如按規(guī)劃要在老市區(qū)進(jìn)行改建或建新建筑，就必須征得周邊單位和個人的簽字同意，甚至首先要在該地進(jìn)行公示：這里將建一幢幾層的大樓，可能會產(chǎn)生什么樣效果等。經(jīng)公示簽字后再予以審批，把矛盾解決在下面。美國著名的城市波士頓，是杭州市的友好城市。去年我訪問波士頓時，到該市市政府拜訪過，其總規(guī)劃師對我說：現(xiàn)在對建設(shè)項(xiàng)目的審批很難，但是有個辦法，如果周邊的人不同意這一項(xiàng)目的建設(shè)，我們就不批，矛盾在下面，由建設(shè)者自己去疏通。所以，規(guī)劃部門要理順項(xiàng)目審批程序，當(dāng)然還要主動接受社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督，主動接受監(jiān)督，主動向社會交底，讓人們知道規(guī)劃局到底干了什么，依據(jù)什么法規(guī)審批，到底是代表誰的利益。要讓大家明白，規(guī)劃部門所做的一切，代表的是人民的長遠(yuǎn)利益，保護(hù)的是不可再生的旅游資源，從而爭取大家的支持，這非常重要。否則，我們做的事情群眾不理解。有的地方開展群眾評議，投票的結(jié)果是規(guī)劃局倒數(shù)第一名，這非?？上?，實(shí)際上規(guī)劃局做了大量的工作。

　?。ㄆ撸┤嫣岣摺皟勺C一書”的覆蓋面

　　“兩證一書”是城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)控的主要手段，也是執(zhí)行法律法規(guī)的有效工具，是貫徹《通知》的重點(diǎn)工作，是依法辦事的基礎(chǔ)條件?！皟勺C一書”尤其是“選址意見書”，在某些地方一直是薄弱環(huán)節(jié)，必須從建立省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃實(shí)施機(jī)制入手，切實(shí)制定好“選址意見書”分級管理規(guī)定。204號文件規(guī)定，選址意見書必須要依照城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和國務(wù)院下發(fā)的13號文件，可以超越城市總體規(guī)劃規(guī)劃區(qū)范圍。當(dāng)然，選址意見書是實(shí)行分級管理的。因此市級規(guī)劃部門要注重與省建設(shè)部門的協(xié)調(diào)動作，對屬于本市規(guī)劃區(qū)之外的項(xiàng)目選址，應(yīng)當(dāng)充分聽取省建設(shè)廳的意見，充分利用13號文件賦予省建設(shè)部門的權(quán)力，來做好意見書的分級發(fā)放。否則將會得不償失，也違反13號文件的規(guī)定。要健全內(nèi)部和外部的制約機(jī)制，保證發(fā)證人員自身的公正和廉潔。“兩證一書”特別是選址意見書的發(fā)放，應(yīng)嚴(yán)格依法辦事，嚴(yán)格依據(jù)公開的法定程序辦事。各級規(guī)劃行政管理機(jī)構(gòu)都要很好地運(yùn)用這一權(quán)力，切實(shí)保持廉潔。各地對發(fā)程序、發(fā)證人員的職責(zé)和權(quán)限要有嚴(yán)格的規(guī)定。

　?。ò耍┓e極探索，大膽創(chuàng)新，改革規(guī)劃編制管理體制

　　《通知》的下發(fā)為規(guī)劃體系改革指明了方向，給出了軌道。不少規(guī)劃部門也有很多創(chuàng)造性的成功經(jīng)驗(yàn)。為此，建設(shè)部準(zhǔn)備定期組織學(xué)習(xí)、交流和推廣。今天這次會議也是一個交流學(xué)習(xí)的好機(jī)會，大家提供了一些規(guī)劃體制、編制改革管理的成功經(jīng)驗(yàn)。我們在規(guī)劃體系這方面確實(shí)需要大膽的改革、大膽的創(chuàng)新，但都要圍繞13號文件所確定的軌道而展開。我們要抓住這一歷史性的機(jī)遇，大膽改革、大膽創(chuàng)新，嚴(yán)格遵照法律法規(guī)，堅(jiān)決貫徹落實(shí)國務(wù)院《通知》的精神，以更好的工作成果向第四次城市工作會議和黨的十六大獻(xiàn)禮。

　　我的話完了。謝謝大家。