加強(qiáng)城市污水和垃圾治理工作 促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展

2002年8月23日

今天，建設(shè)部和國(guó)家環(huán)?？偩致?lián)合召開全國(guó)城市污水和垃圾治理工作會(huì)議，會(huì)議的主要任務(wù)是：進(jìn)一步貫徹《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市供水節(jié)水和水污染防治工作的通知》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十五”計(jì)劃的批復(fù)》的精神，大力推進(jìn)以城市污水和垃圾治理為重點(diǎn)的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快污染的治理速度，努力實(shí)現(xiàn)“十五”計(jì)劃所確定的目標(biāo)，將國(guó)務(wù)院的要求精神真正落到實(shí)處。

　　我講四個(gè)問題：

　　一、以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，增強(qiáng)城市污水和垃圾治理的責(zé)任感和緊迫感

　　黨中央、國(guó)務(wù)院非常重視城市環(huán)境質(zhì)量問題，把城市污水和垃圾的綜合治理工作納入了我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十五”計(jì)劃綱要，提出了重要的政策措施。2001年3月，江澤民總書記在中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì)上再一次把城市污水和垃圾污染治理任務(wù)提到了全黨和全國(guó)人民面前，要求全黨全國(guó)人民增強(qiáng)做好人口資源環(huán)境工作的緊迫感和責(zé)任感，"努力提高城市污水和垃圾處理水平，切實(shí)控制城市污水、大氣、噪音、固體廢物污染"。朱镕基總理在全國(guó)第五次環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議上的講話中指出：城市環(huán)保要抓好環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，重點(diǎn)解決污水和垃圾的集中處理問題。溫家寶副總理強(qiáng)調(diào)指出：城市垃圾數(shù)量不斷增加，占地、污染水土，危害日益嚴(yán)重。從根本上解決這個(gè)問題，必須制定有關(guān)政策法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)垃圾排放、處理回收利用的管理；必須統(tǒng)籌規(guī)劃，引進(jìn)、開發(fā)和推廣適合我國(guó)國(guó)情的垃圾減量化、無害化和資源化的先進(jìn)處理技術(shù)；必須運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)行垃圾排放收費(fèi)制度，培育垃圾處理產(chǎn)業(yè)?？傊?，此事宜早作研究，加強(qiáng)指導(dǎo)，充分發(fā)揮各地積極性，抓緊整治。中央領(lǐng)導(dǎo)同志的重要講話，深刻指出了城市污水和垃圾污染的嚴(yán)重性，加強(qiáng)污染治理的緊迫性以及搞好城市污水和環(huán)境治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)與工作重點(diǎn)，為今后一個(gè)時(shí)期的工作指明了方向。

　　把城市污水和垃圾治理寫入中央全會(huì)的決議，納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，成為黨中央、國(guó)務(wù)院著力抓好的一項(xiàng)重要工作，這是建國(guó)以來從來沒有過的。應(yīng)該說，這是我們做好這兩項(xiàng)工作最為有利的條件，同時(shí)也說明城市污水和垃圾的污染治理已經(jīng)到了非抓不可的時(shí)候了。我們黨是代表最廣大人民群眾利益的政黨，城市污水和垃圾污染直接影響到我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，影響城市環(huán)境質(zhì)量和人民群眾的生活質(zhì)量和利益。因此，我們必須把城市污水和垃圾治理工作作為落實(shí)江澤民總書記“三個(gè)代表”重要思想的一件大事來抓，抓緊、抓好、抓落實(shí)。各城市政府和各級(jí)建設(shè)主管部門一定要以高度的歷史責(zé)任感和時(shí)代緊迫感，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，盡心竭力，下大氣力把城市污水和垃圾治理提高到一個(gè)新的水平，確?！笆濉逼陂g城市環(huán)境質(zhì)量的明顯改善。

　　二、"九五"期間工作的回顧

　?。ㄒ唬└骷?jí)政府投入增加，處理能力和技術(shù)水平明顯提高

　　近年來，國(guó)家實(shí)施積極的財(cái)政政策，加大對(duì)以環(huán)境保護(hù)為重點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施的投入，加強(qiáng)以"三河三湖"流域?yàn)橹攸c(diǎn)的城市污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)，加大了污染治理力度，這對(duì)于改善城市環(huán)境發(fā)揮了重要作用。"九五"期間，各級(jí)政府對(duì)城市污水處理的投入累計(jì)達(dá)到602.7億，比"八五"期間多投入442.4億，增加了2.8倍。截止2001年底，全國(guó)已有城市污水處理廠452座，其中二、三級(jí)污水處理廠307座。城市排水管道約15.8萬(wàn)公里。城市污水處理率達(dá)到36.5%，比1995年提高了約17個(gè)百分點(diǎn)。目前50萬(wàn)以上人口城市污水處理率達(dá)到了41.4%。

　　城市垃圾處理設(shè)施建設(shè)進(jìn)展快速。截止2001年底，全國(guó)664個(gè)城市建有各類生活垃圾處理廠（場(chǎng)）740座，年處理量為7835萬(wàn)噸。城市生活垃圾處理率已由80年代初的2%提高到58.2%。"九五"期間，各級(jí)政府對(duì)城市垃圾處理累計(jì)投入191.60億元，按可比價(jià)格計(jì)算，2001年的固定資產(chǎn)投資是1990年的27.88倍，年均增長(zhǎng)35.33%。目前，一大批垃圾處理設(shè)施建成投入使用。不少城市已經(jīng)建成較為完善的無害化垃圾填埋場(chǎng)，一批環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)較高的垃圾焚燒廠相繼投入運(yùn)行。垃圾焚燒和填埋氣體發(fā)電，以及垃圾堆肥等資源化技術(shù)得到快速發(fā)展和應(yīng)用，初步顯示出較好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

　　通過引進(jìn)技術(shù)和自主開發(fā)研究，我國(guó)城市污水和垃圾處理技術(shù)水平有了較大提高。在城市污水處理方面，已經(jīng)形成了十多種適合國(guó)情的工藝技術(shù)，國(guó)產(chǎn)設(shè)備日益完善，一大批現(xiàn)代化城市污水處理廠相繼投入使用，一些經(jīng)濟(jì)適用、簡(jiǎn)易高效的污水處理工藝技術(shù)得到推廣應(yīng)用。針對(duì)水源短缺的狀況，污水再生利用成為緩解水資源短缺的重要措施，以膜過濾和反滲透技術(shù)為代表的污水深度處理工藝迅速發(fā)展，為污水資源化提供了必要的技術(shù)支撐。

　　城市垃圾處理技術(shù)也得到了較大發(fā)展，垃圾堆肥、衛(wèi)生填埋、焚燒處理和資源綜合利用等方面取得了一大批重大科技成果。同時(shí)為適應(yīng)城市生活垃圾處理的發(fā)展趨勢(shì)，在管理理念上，逐步地從被動(dòng)的末端治理向從源頭開始的全過程管理轉(zhuǎn)變。在城市生活垃圾收集方式上，正在經(jīng)歷由散裝、袋裝收集向分類收集轉(zhuǎn)變。

　?。ǘ┫嚓P(guān)的技術(shù)政策、經(jīng)濟(jì)政策不斷完善

　　改革開放以來，我國(guó)政府不斷地提高對(duì)城市污水和生活垃圾治理的重視程度，相繼頒布了《水污染防治法》、《固體廢棄物污染防治法》和《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等法律、法規(guī)，并出臺(tái)了一系列技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，這些都為依法管理城市污水和垃圾治理，提高建設(shè)和運(yùn)營(yíng)水平奠定了基礎(chǔ)。
經(jīng)國(guó)務(wù)院研究同意，國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部、建設(shè)部、環(huán)保總局于今年的6月份發(fā)出了《關(guān)于實(shí)行城市生活垃圾處理收費(fèi)制度，促進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》。收費(fèi)制度的建立，對(duì)污水和垃圾處理設(shè)施的投資建設(shè)、運(yùn)行管理產(chǎn)生了深刻的影響，為促進(jìn)體制改革、機(jī)制創(chuàng)新，逐步實(shí)現(xiàn)污水和垃圾處理的企業(yè)化經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)化運(yùn)作、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供了必要的條件。

　　（三）積極探索，推進(jìn)改革

　　近年來，針對(duì)污水和垃圾處理行業(yè)體制不順，機(jī)制不活，投入不足，發(fā)展不快的實(shí)際狀況，不少城市政府和建設(shè)行政主管部門積極探索以市場(chǎng)為取向的管理體制和作業(yè)服務(wù)改革。一是放開污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)的投資市場(chǎng)，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外資本投入城市污水和垃圾處理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)；二是鼓勵(lì)實(shí)行城市給排水一體化經(jīng)營(yíng)管理，在資金、技術(shù)以及收費(fèi)方面實(shí)現(xiàn)資源共享，帶動(dòng)污水處理行業(yè)的企業(yè)化改革；三是推行事業(yè)單位的勞動(dòng)人事制度改革，以經(jīng)濟(jì)承包責(zé)任制為主線，推進(jìn)污水處理和環(huán)衛(wèi)作業(yè)的企業(yè)化、社會(huì)化運(yùn)營(yíng)。在這些方面，北京、上海、山東、浙江、廣東、福建等地都有一些好的做法，他們的積極探索和改革實(shí)踐，為全面推進(jìn)城市污水和垃圾處理市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化提供了可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

　　三、當(dāng)前存在的突出問題

　?。ㄒ唬┗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和處理水平難以適應(yīng)城市發(fā)展的需要

　　"九五"期間，雖然國(guó)家實(shí)行了積極的財(cái)政政策，增加了對(duì)城市污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)的投入，但是由于這一方面的歷史欠賬太多，設(shè)施建設(shè)滯后的問題仍較為突出，污水和垃圾污染城市環(huán)境的狀況依然嚴(yán)重。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，1990年城市污水排放量為179億立方米，到2001年年底已增加到328億立方米，而污水處理率不足37%，大部分城市污水未經(jīng)處理直接排入水體。監(jiān)測(cè)表明，約63%的城市河段受到了中度或嚴(yán)重污染，97%的城市地下水受到了不同程度的污染。城市生活垃圾年產(chǎn)生量達(dá)到1.34億噸，而且以每年5%-8%的速度遞增。約40%的垃圾沒有經(jīng)過無害化處理，不僅占用大量土地，而且污染水體、土壤、大氣和傳播疾病。有些城市只重視"形象工程"的建設(shè)，忽視污水和垃圾處理設(shè)施的建設(shè)，少數(shù)城市至今還未啟動(dòng)城市污水和垃圾處理設(shè)施的建設(shè)。污水和垃圾造成的污染已經(jīng)嚴(yán)重影響城市的生態(tài)環(huán)境，成為制約城市可持續(xù)發(fā)展，影響城市人民生活質(zhì)量的一個(gè)重要因素，也是改善人居環(huán)境的最大制約。

　?。ǘ┕芾眢w制和運(yùn)行機(jī)制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)

　　從總體上看，城市污水和垃圾處理的管理體制改革進(jìn)展緩慢，政府主管部門直接負(fù)責(zé)污水和垃圾的設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行管理，政企不分、政事不分、管干不分，以至造成機(jī)構(gòu)臃腫，隊(duì)伍龐大，效率低下，缺乏激勵(lì)機(jī)制和成本約束機(jī)制。不少城市還沒有建立合理的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)投資償還機(jī)制，污水和垃圾處理設(shè)施完全靠政府財(cái)政撥款建設(shè)，投資渠道單一，建設(shè)資金嚴(yán)重不足。部分地方垃圾和污水的收費(fèi)體制不夠完善，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和覆蓋率很低，難以滿足項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的需要。

　　（三）法制建設(shè)滯后，市場(chǎng)監(jiān)管不力，尚未形成統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)

　　目前，我國(guó)還沒有關(guān)于城市污水處理方面的專門法規(guī)，市場(chǎng)監(jiān)管方面的法規(guī)和政策更是缺乏，市場(chǎng)主體行為不盡規(guī)范。一些城市將污水和垃圾產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目視為一般性的招商投資項(xiàng)目，不進(jìn)行公開招投標(biāo)，滿足于一對(duì)一的談判，少數(shù)人拍板，吃虧上當(dāng)?shù)氖虑闀r(shí)有發(fā)生；有的地方政府對(duì)投資者盲目地承諾高額固定回報(bào)，社會(huì)投資演變?yōu)殚L(zhǎng)期的高息貸款；有的項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓后放棄了政府監(jiān)管，安全運(yùn)行難以保障。某些國(guó)外（內(nèi)）公司和個(gè)人也不管技術(shù)是否成熟，資金是否充足，通過各種渠道招攬項(xiàng)目，其中不乏言過其實(shí)、搶占市場(chǎng)的投機(jī)者，套貸款、套土地、套政府補(bǔ)貼，給一些地方造成了資金和時(shí)間上的巨大浪費(fèi)。目前城市污水和垃圾處理市場(chǎng)較為混亂，技術(shù)和設(shè)備魚龍混雜、良莠不辨，已經(jīng)阻礙了污水和垃圾處理產(chǎn)業(yè)化健康有序的發(fā)展。

　　四、我們的任務(wù)和措施

　?。ㄒ唬┟鞔_目標(biāo)，落實(shí)責(zé)任，加快城市污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)，提高處理水平

　　“十五”期間是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入加速發(fā)展的時(shí)期，城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市人口的迅速增加將帶來城市污水和垃圾產(chǎn)生量的持續(xù)增長(zhǎng)，這對(duì)城市文明和環(huán)境質(zhì)量帶來的威脅將越來越嚴(yán)重。在城市發(fā)展的進(jìn)程中，當(dāng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的人均國(guó)民收入達(dá)到1000美元和城市化水平達(dá)到35%時(shí)，城市化將進(jìn)入加速起飛階段，城市人口將以每年提高1-2個(gè)百分點(diǎn)速度遞增，高于以往的好幾倍。像我國(guó)東部沿海城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的中心城市，這個(gè)速度會(huì)更快。但是，根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在城市化加速期間，遇到的一個(gè)突出問題是城市環(huán)境的污染，重點(diǎn)是城市污水和垃圾處理跟不上城市發(fā)展的需求，城市環(huán)境急劇惡化。這是許多發(fā)展中國(guó)家經(jīng)歷過的痛苦歷程，這個(gè)教訓(xùn)我們必須汲取。要使大中城市環(huán)境質(zhì)量得到明顯的改善，就必須強(qiáng)化城市污水和垃圾污染綜合治理。根據(jù)《建設(shè)事業(yè)“十五”計(jì)劃綱要》和《“十五”城鎮(zhèn)化發(fā)展重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃》，“十五”期間，我國(guó)要新增城市污水日處理能力2600萬(wàn)立方米，垃圾無害化日處理能力15萬(wàn)噸。2005年，城市污水集中處理率要達(dá)到45%，50萬(wàn)人口以上城市要達(dá)到60%，生活垃圾無害化處理率要達(dá)到65%。要完成這些目標(biāo)，任務(wù)相當(dāng)艱巨。

　　加強(qiáng)城市污水和垃圾污染綜合治理是各級(jí)城市政府的重要職責(zé)，必須本著對(duì)生存環(huán)境負(fù)責(zé)，對(duì)子孫后代負(fù)責(zé)的高度責(zé)任感，下大力氣，切實(shí)抓好這兩項(xiàng)工作。污染治理是否取得成效，要作為衡量政府工作業(yè)績(jī)的重要內(nèi)容。各級(jí)地方政府和有關(guān)部門要按照各自的職責(zé)，層層落實(shí)責(zé)任制，并加強(qiáng)考核和監(jiān)督，確保各項(xiàng)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。我們有許多工作是可以通過市場(chǎng)化來推進(jìn)的，城市污水和垃圾處理也應(yīng)借用市場(chǎng)化渠道，但它完全是在政府的調(diào)控和組織之下的完成。如果我們不花力氣去抓，垃圾和污水不會(huì)自行消失而且會(huì)越來越嚴(yán)重，進(jìn)而造成環(huán)境質(zhì)量的惡性循環(huán)。各地建設(shè)行政主管部門要把這兩項(xiàng)工作作為重中之重，由主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，認(rèn)真做好環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的規(guī)劃、建設(shè)和監(jiān)管工作。

　　各地在新建供水設(shè)施的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)規(guī)劃建設(shè)相應(yīng)的污水處理設(shè)施；對(duì)缺水地區(qū)，在規(guī)劃建設(shè)污水處理設(shè)施時(shí)，要同步安排污水再生利用設(shè)施的建設(shè)。城市政府和建設(shè)行政主管部門要抓緊落實(shí)已規(guī)劃的城市污水和垃圾處理項(xiàng)目；對(duì)"三河三湖"、三峽庫(kù)區(qū)及上游地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)以及南水北調(diào)工程的受水地區(qū)等重點(diǎn)流域、海域、區(qū)域污染防治規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)污水和垃圾處理工程，要抓緊建設(shè)，按期完成。根據(jù)我們的調(diào)查，當(dāng)前三峽庫(kù)區(qū)附近的這些城市的污水處理工程必須要與三峽工程建設(shè)同步，這任務(wù)非常艱巨，如果不抓緊是無法按期完成的，所以今天的會(huì)議也是一個(gè)動(dòng)員大會(huì)。此外，要嚴(yán)格按照城市規(guī)劃的要求，堅(jiān)持"廠網(wǎng)并舉、管網(wǎng)先行"，在合理確定污水處理工藝、規(guī)模的前提下，加強(qiáng)對(duì)配套管網(wǎng)的建設(shè)，確保工程切實(shí)發(fā)揮效益。但這方面的工作還非常落后。有的城市污水處理廠建好以后，長(zhǎng)期不能投入運(yùn)行，關(guān)鍵就是管網(wǎng)不配套。也有的地方把污水處理廠作為形象工程，但配套管網(wǎng)由于建在地底下，領(lǐng)導(dǎo)又看不見因而大大滯后于污水處理廠的建設(shè)，以至于一方面造成污水處理廠的處理能力長(zhǎng)期放空，另一方面大量的污水由于沒能納入管網(wǎng)而直接排入河道，污染城市環(huán)境。缺水地區(qū)和城市，要實(shí)現(xiàn)污水再生利用與污水處理能力的同步增長(zhǎng)；在需遠(yuǎn)距離調(diào)水的嚴(yán)重缺水地區(qū)，進(jìn)行污水深度處理后補(bǔ)充城市水源的試點(diǎn)。采用現(xiàn)在的膜過濾技術(shù)，污水深度處理后作為城市的水源補(bǔ)充是非常容易做到的，關(guān)鍵是要重視。

　　城市垃圾處理廠（場(chǎng)）的建設(shè)，必須嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家和有關(guān)部門頒發(fā)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，防止對(duì)環(huán)境造成二次污染。要提高垃圾填埋的無害化水平，切實(shí)解決滲透液處理的技術(shù)問題，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)將滲透液接到污水處理廠合并處理。例如杭州天子嶺垃圾處理廠的滲透液就通過管道進(jìn)入污水處理系統(tǒng)，與附近工業(yè)區(qū)的工業(yè)污水混合后使?fàn)I養(yǎng)化程度提高，有利于生物治理，治理的效率反而提高了，這是一舉兩得。新建的垃圾焚燒廠必須嚴(yán)格把關(guān)，防止添加大量燃料的小火電項(xiàng)目借機(jī)上馬，這是當(dāng)前遇到的新問題。有一些所謂的垃圾焚燒廠根本不燒垃圾，而是以焚燒垃圾為借口，以獲取國(guó)家對(duì)垃圾焚燒廠的優(yōu)惠電價(jià)來賺錢，這是一種公開的假冒騙的行為。與此同時(shí)，我們也必須對(duì)垃圾焚燒的煙氣進(jìn)行有效處理，尤其要嚴(yán)格控制二口惡 英等有毒有害物質(zhì)的排放標(biāo)準(zhǔn)。二口惡 英在800℃左右的溫度停留幾分鐘時(shí)間就可以消除百分之九十幾以上，所以排放標(biāo)準(zhǔn)是可以做到的。已建或在建垃圾處理設(shè)施的城市，應(yīng)該盡快實(shí)施垃圾分類收集、分類處理。鼓勵(lì)有條件的地方建立垃圾綜合處理廠，按垃圾分類進(jìn)行處理和利用，提高垃圾資源化水平。

　　要逐步解決小城鎮(zhèn)的污水和垃圾處理問題，推廣適用經(jīng)濟(jì)高效的簡(jiǎn)易污水處理技術(shù)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)密集的地區(qū)要打破行政區(qū)劃限制，在城市總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的統(tǒng)一調(diào)控下，按照合理布局、規(guī)模經(jīng)濟(jì)的原則，充分發(fā)揮城市基礎(chǔ)設(shè)施的輻射作用，以市場(chǎng)化運(yùn)作的方式，接納并處理不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的污水和垃圾，對(duì)垃圾和污水實(shí)行統(tǒng)一處理，以取得較好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。有一發(fā)達(dá)地區(qū)建了200多座自來水廠，而污水處理廠一個(gè)都沒有，管網(wǎng)又自成體系，無論是給水、排水，還是污水處理就沒有任何章法。這種現(xiàn)象，各地也都不同程度地存在。所以，通過城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃來實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境共保、基礎(chǔ)設(shè)施共享是當(dāng)前推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中一個(gè)非常重要的問題。

　?。ǘ┻M(jìn)一步深化改革，加快城市污水和垃圾處理市場(chǎng)化進(jìn)程

　　改革是我們?nèi)魏问聵I(yè)自我完善和發(fā)展的根本途徑與動(dòng)力。改革的根本目的，就是要使生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展。我們要克服舊的體制性障礙，深化改革，堅(jiān)持體制創(chuàng)新，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，加快城市污水和垃圾處理市場(chǎng)化進(jìn)程。要實(shí)現(xiàn)“十五”計(jì)劃目標(biāo)，使城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)適應(yīng)城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，需要大量的資金投入，完全依靠政府的投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。必須打破壟斷，放開投資市場(chǎng)，引導(dǎo)并鼓勵(lì)各類社會(huì)資本和境外資本參與城市污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)和營(yíng)運(yùn)，逐步建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的投融資及營(yíng)運(yùn)管理體制，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化、營(yíng)運(yùn)主體企業(yè)化、運(yùn)行管理市場(chǎng)化。

　　新建城市污水和垃圾處理廠（場(chǎng)）應(yīng)創(chuàng)造條件，推向市場(chǎng)。通過招標(biāo)方式，選擇投資、建設(shè)、營(yíng)運(yùn)主體，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)實(shí)體采用BOT的模式以及合資合作等方式進(jìn)行投資建設(shè)。同時(shí)，各級(jí)政府要繼續(xù)加大對(duì)城市污水和垃圾處理設(shè)施的建設(shè)資金投入，特別是要加快污水收集系統(tǒng)的建設(shè)，擴(kuò)展污水收集管網(wǎng)的服務(wù)范圍，確保廠網(wǎng)配套，發(fā)揮現(xiàn)有污水處理廠應(yīng)有的效益。

　　要積極探索符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的運(yùn)營(yíng)管理模式，組建"作業(yè)服務(wù)型"和"生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型"的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，實(shí)行企業(yè)化管理。原有從事污水和垃圾處理運(yùn)營(yíng)和環(huán)衛(wèi)作業(yè)的事業(yè)單位，要在清產(chǎn)核資、明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上改制為企業(yè)，按照現(xiàn)代企業(yè)制度運(yùn)作，使其盡快成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的法人實(shí)體和市場(chǎng)主體。例如杭州湖濱路，原來是“三把掃帚”（市環(huán)衛(wèi)隊(duì)伍、區(qū)環(huán)衛(wèi)隊(duì)伍和市園林部門的環(huán)衛(wèi)隊(duì)伍）掃不干凈，后來這“三把掃帚”全部退出，對(duì)湖濱路的清掃進(jìn)行招標(biāo)，條件是道路16個(gè)小時(shí)保潔。結(jié)果“三把掃帚”并成一把，人員減少到原來的1/5，經(jīng)費(fèi)大大減少，效果大大改善。采取市場(chǎng)化運(yùn)作，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，做得不好的退出后，馬上有人進(jìn)來，從而以很低的成本改善城市環(huán)境。城市的垃圾處理（包括污水處理）同樣如此。所以，要打破城市污水和垃圾處理壟斷經(jīng)營(yíng)的格局，積極培育和發(fā)展一些合資、合作、外資、民營(yíng)等多種經(jīng)濟(jì)成分的運(yùn)營(yíng)和作業(yè)企業(yè)，經(jīng)過資格認(rèn)證后準(zhǔn)予進(jìn)入市場(chǎng)，參與競(jìng)爭(zhēng)，逐步建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的、多元結(jié)構(gòu)的、規(guī)范有序的城市污水和垃圾處理運(yùn)營(yíng)的新體制。

　　目前，一些地區(qū)實(shí)行的城市供水和污水處理一體化的經(jīng)營(yíng)管理模式，在技術(shù)、人員和收費(fèi)方面實(shí)現(xiàn)了資源共享，擴(kuò)大了企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模和投融資能力，增加了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，同時(shí)也帶動(dòng)了污水處理企業(yè)和單位的企業(yè)化改革，總體效果是好的。這些成功的經(jīng)驗(yàn)可供其他城市借鑒，但必須因地制宜，不搞“一刀切”。

　　總之，市場(chǎng)化是推進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)的一個(gè)法寶，我們改革的總趨勢(shì)，就是要使原來政府管理、事業(yè)編制的壟斷經(jīng)營(yíng)體制，變成產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化的合格的市場(chǎng)主體，同時(shí)放開市場(chǎng)，讓所有合格的主體都能夠參與競(jìng)爭(zhēng)，公平競(jìng)爭(zhēng)上崗，干得不好的退場(chǎng)，讓干得更好的進(jìn)來。這樣就迫使原來那些吃大鍋飯、抱著鐵飯碗、工作效率非常低下、責(zé)任心不夠和濫竽充數(shù)的老機(jī)構(gòu)、老隊(duì)伍包括一些冒牌貨清理出市場(chǎng)，或促使他們改變機(jī)制，提高質(zhì)量和效率，迎接競(jìng)爭(zhēng)和挑戰(zhàn)，除此以外沒有更好的辦法。這是所有搞得比較好的地區(qū)以及國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

　?。ㄈ┤鎸?shí)行城市污水和垃圾處理收費(fèi)制度，保障城市污水和垃圾處理產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)發(fā)展

　　推行和完善城市污水和垃圾處理收費(fèi)制度，其目的有二：一是補(bǔ)償投資和運(yùn)營(yíng)成本，實(shí)現(xiàn)建設(shè)和運(yùn)行的良性循環(huán)發(fā)展；二是體現(xiàn)“污染者付費(fèi)”的原則，確立“環(huán)境消費(fèi)”的意識(shí)，使企業(yè)、單位和廣大居民對(duì)環(huán)境保護(hù)履行應(yīng)盡的義務(wù)。同時(shí)，有利于從源頭上進(jìn)行減量，減少污染排放，有利于推行循環(huán)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

　　四部委關(guān)于生活垃圾處理收費(fèi)制度的文件已經(jīng)下發(fā)，各級(jí)建設(shè)行政主管部門當(dāng)前要重點(diǎn)做好以下工作：一是加大宣傳力度。通過加強(qiáng)宣傳，使得人民群眾認(rèn)識(shí)到在城市化高速發(fā)展時(shí)期，垃圾污染的危害和治理的緊迫性，為下一步的收費(fèi)聽證作好輿論導(dǎo)向。二是做好收費(fèi)的基礎(chǔ)工作。認(rèn)真核實(shí)城市范圍內(nèi)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和居民的垃圾產(chǎn)生量，按照補(bǔ)償收集、運(yùn)輸和處理成本，合理盈利的原則，配合價(jià)格主管部門制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

　　垃圾收費(fèi)的難點(diǎn)是缺乏有效的手段。從試點(diǎn)城市情況看，大部分地區(qū)收費(fèi)率低，有些還不足于10%。從垃圾處理費(fèi)的性質(zhì)看，應(yīng)當(dāng)屬于經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)，理應(yīng)由服務(wù)者直接向排污者來收取。但我國(guó)現(xiàn)有住房狀況和垃圾收運(yùn)方式，難以明確事實(shí)上的排污者個(gè)體，使直接的交換關(guān)系無法實(shí)現(xiàn)。這就需要政府部門承擔(dān)“代理人”的責(zé)任，通過行政機(jī)制，帶有一定強(qiáng)制性地向居民收費(fèi)。這在國(guó)外也是一個(gè)比較難解決的問題。在美國(guó)許多城市推行的由每戶居民申領(lǐng)一只垃圾桶，根據(jù)每戶產(chǎn)生垃圾量的多少來確定垃圾桶的容量，每一只垃圾桶由居民自己裝滿放在指定的地方，按桶計(jì)費(fèi)，沒有付錢的就拒收。馬英九為了競(jìng)選臺(tái)北市的市長(zhǎng)，也在動(dòng)采取垃圾收費(fèi)這個(gè)腦筋，承諾下一屆他若繼續(xù)當(dāng)市長(zhǎng)，將把環(huán)境搞得更好，以此來與其他的競(jìng)選者相抗衡，他所采取的就是類似于垃圾量與收費(fèi)直接掛鉤的方法，從目前運(yùn)行的情況來看，超過了原來的預(yù)想效果，一次就有68%的人直接納入到收費(fèi)系統(tǒng)。當(dāng)然，我們國(guó)內(nèi)也還有不少好的經(jīng)驗(yàn)。但有的同志提出國(guó)外有些國(guó)家沒有收費(fèi)制度。情況確實(shí)是這樣的，在許多高福利的國(guó)家沒有什么垃圾處理收費(fèi)一說。但是，這些高福利國(guó)家的這種政策是不適合發(fā)展中國(guó)家的，而且他們現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)效益日趨低下已進(jìn)入了死胡同而不能自拔。我們要認(rèn)識(shí)到，高福利國(guó)家的那一套政策，實(shí)踐證明是行不通的。對(duì)一些不利于推行垃圾收費(fèi)制度的言論，我們要按理?yè)?jù)理?yè)?jù)法進(jìn)行解釋，把思想統(tǒng)一到通過垃圾收費(fèi)來實(shí)現(xiàn)垃圾產(chǎn)業(yè)化和城市生態(tài)環(huán)境、人居環(huán)境的改善上來。所以，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)供水、污水和垃圾處理費(fèi)統(tǒng)一征收，或由有關(guān)單位和部門代繳代扣。總之，城市政府必須開拓思路，采取有效措施，確保垃圾處理費(fèi)足額征收。

　　城市污水處理收費(fèi)政策已經(jīng)實(shí)行了多年，但收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，還不足以補(bǔ)償投資和運(yùn)營(yíng)成本。2000年國(guó)務(wù)院36號(hào)文件以及今年下發(fā)的五部委《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)城市供水價(jià)格改革工作的意見》都強(qiáng)調(diào)“要優(yōu)先將污水處理費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)提高到保本微利水平”。江蘇省太湖流域幾個(gè)城市已經(jīng)大幅度提高了污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，總體反映是好的。但大部分城市進(jìn)展不大，呈小步慢跑趨勢(shì)。一些城市的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有“心理障礙”，擔(dān)心影響投資環(huán)境和居民的承受能力，這些顧慮也許有自身的道理，但是污水處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)必須有穩(wěn)定的資金來源。一方面政府財(cái)政不堪重負(fù)，另一方面污水處理收費(fèi)又遠(yuǎn)不到位，其結(jié)果只能是以犧牲環(huán)境為代價(jià)，最后損害的是城市人民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和城市整體投資環(huán)境。事實(shí)證明，只要我們教育宣傳到位，并給予弱勢(shì)群體適當(dāng)?shù)臏p免政策。如杭州在開始推行污水和垃圾處理收費(fèi)時(shí)，對(duì)低收入階層（即享受最低生活保障金的）基本免收。另外，對(duì)一些公益單位如殘疾人學(xué)校、福利院等也采取免交的辦法，基本上就是把那些應(yīng)免的公開予以免交，對(duì)應(yīng)交不交的公開他的名單，從而實(shí)現(xiàn)了良性循環(huán)。

　?。ㄋ模┺D(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，規(guī)范建設(shè)和營(yíng)運(yùn)行為

　　各級(jí)建設(shè)行政主管部門要切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，改變對(duì)城市污水和垃圾處理行業(yè)直接運(yùn)作和管理的模式，把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到體制和機(jī)制的改革創(chuàng)新、法規(guī)政策標(biāo)準(zhǔn)的制定、發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)計(jì)劃的編制以及市場(chǎng)監(jiān)管和引導(dǎo)等方面上來，為城市污水和垃圾處理的市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供必要的指導(dǎo)和服務(wù)。

　　要清除行政性壁壘和地區(qū)分割障礙，打破壟斷，為國(guó)內(nèi)外投資者營(yíng)造公開、公平、公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。實(shí)行項(xiàng)目公告和公開招投標(biāo)制度，嚴(yán)禁暗箱操作。進(jìn)一步改革相關(guān)企業(yè)資質(zhì)的行政審批制度，研究并建立符合WTO原則的市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制。完善和推行市政公用行業(yè)的職業(yè)資格證書制度，建立必要的考核監(jiān)管體系，提高從業(yè)人員素質(zhì)。

　　大力培育為城市污水和垃圾處理服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)。在產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目的招投標(biāo)、合同談判以及工藝設(shè)備選擇、投資成本核算、價(jià)格審定等過程中，要委托專門的中介機(jī)構(gòu)提供咨詢服務(wù)。要改革現(xiàn)有的水質(zhì)檢測(cè)體制，建立獨(dú)立、公正、符合行業(yè)特點(diǎn)的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系，對(duì)運(yùn)營(yíng)企業(yè)的污水和垃圾處理質(zhì)量進(jìn)行規(guī)范的監(jiān)測(cè)，為政府的市場(chǎng)監(jiān)管提供必要的依據(jù)和手段。改革目前的水質(zhì)監(jiān)測(cè)隸屬于企業(yè)的現(xiàn)狀，可以采取不同的辦法：一是分離獨(dú)立成立一個(gè)企業(yè)；二是由行業(yè)協(xié)會(huì)來組織一個(gè)水質(zhì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)；三是由事業(yè)單位構(gòu)成。由比較獨(dú)立的水質(zhì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)來監(jiān)測(cè)和公布水質(zhì)、污水處理的有關(guān)數(shù)據(jù)，有利于政府主管部門加強(qiáng)對(duì)全社會(huì)污染的監(jiān)控。

　　做好公眾的宣傳、教育和解釋工作，明確排污者付費(fèi)的義務(wù)。通過建立城市污水和垃圾處理收費(fèi)機(jī)制，加大企業(yè)和居民在改善生態(tài)環(huán)境方面的投入，引導(dǎo)消費(fèi)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。同時(shí)要積極創(chuàng)造條件，推行城市污水和垃圾處理的價(jià)格聽政制度和運(yùn)營(yíng)企業(yè)財(cái)務(wù)公開制度，加強(qiáng)價(jià)格審核，確保公共利益。

　?。ㄎ澹﹫?jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略思想，全面推進(jìn)城市環(huán)境建設(shè)，創(chuàng)建良好的人居環(huán)境

　　“十五”期間，加快環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城市政府和各級(jí)建設(shè)行政主管部門的工作重點(diǎn)。城市建設(shè)必須堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的原則，依靠科技進(jìn)步，注重城市生態(tài)環(huán)境建設(shè),以建設(shè)資源節(jié)約型、生態(tài)型城市為目標(biāo)，保持經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。城市水資源管理、集中供熱、能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整、交通管理、污水處理、垃圾處理等都要以改善城市生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)，通過治理城市水環(huán)境和垃圾污染、舊城改造、加強(qiáng)綠化、改善交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決廣大居民居住環(huán)境方面的問題，改善城市投資環(huán)境。“中國(guó)人居環(huán)境獎(jiǎng)”的評(píng)選必須以國(guó)家環(huán)保模范城市、園林綠化先進(jìn)城市為基礎(chǔ)，再以其他一些指標(biāo)來衡量，并與聯(lián)合國(guó)人居獎(jiǎng)和人居范例獎(jiǎng)、迪拜獎(jiǎng)掛鉤。獲得中國(guó)人居環(huán)境獎(jiǎng)的，我們?cè)偻扑]給聯(lián)合國(guó)人居署，形成從國(guó)際到國(guó)內(nèi)一系列的評(píng)價(jià)城市環(huán)境的客觀標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)城市環(huán)境的改善，進(jìn)一步完善城市功能。要把提高人居環(huán)境和投資環(huán)境的質(zhì)量有機(jī)結(jié)合起來，通過推廣好的典型、好的經(jīng)驗(yàn)，全面推動(dòng)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

　　進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)城市人居環(huán)境建設(shè)也進(jìn)入了一個(gè)重要發(fā)展階段，必須與城鎮(zhèn)化同步進(jìn)行。面對(duì)新世紀(jì)的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，在向現(xiàn)代化建設(shè)第三步戰(zhàn)略目標(biāo)邁進(jìn)的征程中，我們有信心、有能力更好地解決我國(guó)城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)和發(fā)展的問題，正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境的關(guān)系，強(qiáng)化城市污水和垃圾治理，為創(chuàng)造一個(gè)更加優(yōu)美、健康的城市人居環(huán)境，推動(dòng)人類文明進(jìn)步，繼續(xù)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。