粵府〔2015〕43號(hào)

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廣東省人民政府關(guān)于加強(qiáng)政府性

債務(wù)管理的實(shí)施意見

各地級(jí)以上市人民政府，各縣(市、區(qū))人民政府，省政府各部門、各直屬機(jī)構(gòu)：

　　為貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號(hào))，切實(shí)加強(qiáng)我省政府性債務(wù)管理，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，現(xiàn)提出以下意見：

　　一、總體要求

　　深入貫徹落實(shí)新修訂的預(yù)算法和國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革、加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的各項(xiàng)規(guī)定，按照明確責(zé)任、規(guī)范管理、疏堵結(jié)合、防范風(fēng)險(xiǎn)、公開透明的管理原則，構(gòu)建舉借有度、償還有方、管理有序、監(jiān)管有力的政府性債務(wù)監(jiān)管體制，確保全省政府性債務(wù)規(guī)模合理、風(fēng)險(xiǎn)可控、使用規(guī)范，促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

　　二、基本原則

　　(一)明確責(zé)任。明確政府和企業(yè)的責(zé)任，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得轉(zhuǎn)嫁給政府償還。同時(shí)，各地政府是本地區(qū)政府債務(wù)責(zé)任主體，切實(shí)做到誰借誰還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。

　　(二)規(guī)范管理。對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)?？刂疲瑖?yán)格限定政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一，落實(shí)規(guī)范管理各項(xiàng)要求。

　　(三)疏堵結(jié)合。在國家賦予地方政府的融資權(quán)限內(nèi)依法適度舉債，建立規(guī)范的政府舉債融資機(jī)制，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展籌集必要資金。嚴(yán)格限制各級(jí)政府在規(guī)定渠道以外違法違規(guī)舉債。

　　(四)防范風(fēng)險(xiǎn)。建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，落實(shí)債務(wù)償還責(zé)任，規(guī)范償債準(zhǔn)備金管理，妥善處理在建項(xiàng)目后續(xù)融資，切實(shí)防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

　　(五)公開透明。公開政府債務(wù)重要事項(xiàng)信息，完善向人大報(bào)告內(nèi)容，接受社會(huì)各界監(jiān)督，改進(jìn)債務(wù)管理工作。

　　三、明確政府性債務(wù)管理責(zé)任

　　(一)明確責(zé)任主體。各級(jí)政府是本地區(qū)政府性債務(wù)管理的責(zé)任主體，政府主要負(fù)責(zé)人是本地區(qū)政府性債務(wù)管理的第一責(zé)任人。省政府對(duì)全省政府性債務(wù)管理實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)全省政府性債務(wù)規(guī)?？刂?、債券發(fā)行額度確定、市縣政府性債務(wù)余額限額確定以及違規(guī)舉債責(zé)任追究實(shí)施決策管理。各地級(jí)以上市政府要加強(qiáng)對(duì)本級(jí)和下級(jí)政府性債務(wù)的監(jiān)督管理?？h(市、區(qū))政府要加強(qiáng)對(duì)本級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)的監(jiān)督管理，堅(jiān)決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。

　　(二)明確監(jiān)管職責(zé)。財(cái)政部門是地方政府性債務(wù)的歸口管理部門，負(fù)責(zé)完善債務(wù)管理制度，充實(shí)債務(wù)管理力量，實(shí)施債務(wù)規(guī)?？刂啤l(fā)行、債券分配、預(yù)算管理、統(tǒng)計(jì)分析和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控等日常管理工作，及時(shí)通報(bào)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控信息。組織部門負(fù)責(zé)將政府性債務(wù)作為一項(xiàng)硬指標(biāo)，納入政績考核。發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)政府投資計(jì)劃管理和項(xiàng)目審批，從嚴(yán)審核債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高地區(qū)的新開工項(xiàng)目。審計(jì)部門負(fù)責(zé)依法加強(qiáng)對(duì)地方政府性債務(wù)的審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)規(guī)范和完善債務(wù)管理，提高資金使用效益。金融監(jiān)管部門負(fù)責(zé)加強(qiáng)監(jiān)管、正確引導(dǎo)，制止金融機(jī)構(gòu)等違法違規(guī)提供融資。人民銀行負(fù)責(zé)政府性債務(wù)在銀行、證券、保險(xiǎn)業(yè)和金融市場的統(tǒng)計(jì)調(diào)查。各部門要切實(shí)履行職責(zé)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，全面做好地方政府性債務(wù)管理各項(xiàng)工作。

　　四、建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制

　　(一)規(guī)范地方政府債券發(fā)行權(quán)限。省政府在國務(wù)院確定的發(fā)債額度限額內(nèi)依法舉借債務(wù)。市縣政府舉債通過省政府代發(fā)債券舉借。省政府采取發(fā)行一般債券和專項(xiàng)債券的方式發(fā)行地方政府債券。一般債券納入一般公共預(yù)算償還，必要時(shí)可通過調(diào)入政府性基金和國資預(yù)算資金償還。專項(xiàng)債券使用項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。劃分政府與企業(yè)界限，政府性債務(wù)只能通過政府及財(cái)政部門舉借，不得通過包括融資平臺(tái)在內(nèi)的任何企事業(yè)單位等舉借。除財(cái)政部門外，行政機(jī)關(guān)和承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位及公益一類事業(yè)單位不得舉借任何債務(wù)。公益二、三類事業(yè)單位舉借債務(wù)必須報(bào)財(cái)政部門審核、本級(jí)政府審批。

　　(二)實(shí)行債務(wù)余額限額控制。政府性債務(wù)區(qū)分為一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)，分別實(shí)行余額限額管理。全省政府性債務(wù)余額限額由國務(wù)院批準(zhǔn)確定。省財(cái)政廳在國務(wù)院批準(zhǔn)的全省限額內(nèi)，根據(jù)各地債務(wù)指標(biāo)、財(cái)力狀況、稅收占比等情況，按因素法評(píng)估各地債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)和財(cái)政承受能力，分類測算省本級(jí)、各地級(jí)以上市、財(cái)政省直管縣的一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模余額限額，并報(bào)省政府批準(zhǔn)確定。市縣政府不得突破上級(jí)批準(zhǔn)的限額舉借債務(wù)。

　　(三)新增債務(wù)與債務(wù)存量消化掛鉤。全省一般債券年度新增發(fā)行額控制在國務(wù)院批準(zhǔn)的余額限額內(nèi)，并根據(jù)上年度一般債務(wù)償還情況以及財(cái)政部新增額度安排。省對(duì)市縣新增代發(fā)一般債券額度，與該地區(qū)上年度一般債務(wù)償還情況掛鉤，消化力度越大新增額度越多，鼓勵(lì)市縣政府加大力度消化存量債務(wù)規(guī)模。

　　(四)規(guī)范債券發(fā)行審批程序。省財(cái)政廳根據(jù)市縣和省級(jí)當(dāng)年度債務(wù)償還計(jì)劃，以及財(cái)政部下達(dá)的新增債券發(fā)行控制額度，提出下年度政府債券發(fā)行額度和分配方案，報(bào)省政府審定。省政府批準(zhǔn)后，省財(cái)政廳將代市縣發(fā)行的新增限額下達(dá)給市縣。市縣政府在限額內(nèi)確定本級(jí)新增債券使用方案，報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后，將使用方案和具體項(xiàng)目報(bào)省財(cái)政廳并提請(qǐng)省代發(fā)債券。省財(cái)政廳審核并編制調(diào)整預(yù)算方案，經(jīng)省政府同意后報(bào)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)。

　　(五)推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式。響應(yīng)國家政策導(dǎo)向，探索政府和社會(huì)資本合作模式(PPP)，由社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營，通過特許經(jīng)營、“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)，政府部門負(fù)責(zé)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，達(dá)到公共利益最大化。立足各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際需要，逐步在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域擴(kuò)大向社會(huì)資本開放，推廣運(yùn)用PPP模式，促進(jìn)投資主體多元化，推進(jìn)重點(diǎn)公益性項(xiàng)目建設(shè)。PPP項(xiàng)目投資者或項(xiàng)目公司通過市場化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。地方政府按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或項(xiàng)目公司的償債責(zé)任。

　　五、完善債務(wù)資金使用管理

　　(一)規(guī)范債券資金使用。政府一般債券資金只能用于公益性資本支出和適度償還存量政府性債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出，不得用于違規(guī)修建樓堂館所和其他國家明確禁止的項(xiàng)目。專項(xiàng)債券資金要嚴(yán)格限定用于發(fā)債對(duì)應(yīng)的具體項(xiàng)目，不得用于平衡預(yù)算和其他項(xiàng)目。

　　(二)債券收支納入預(yù)算管理。將當(dāng)年新增的一般債券、專項(xiàng)債券分別納入一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算的收入預(yù)算。將政府存量債務(wù)的還本付息、債務(wù)資金安排的支出、PPP項(xiàng)目和承擔(dān)公益性項(xiàng)目企事業(yè)單位的財(cái)政補(bǔ)貼、資本金注入等，按資金性質(zhì)分別納入一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算的支出預(yù)算。單獨(dú)設(shè)置預(yù)算報(bào)表債務(wù)附表，完整反映政府性債務(wù)的“借、用、還”情況，并對(duì)政府或有債務(wù)進(jìn)行預(yù)算監(jiān)管。

　　(三)完善向人大報(bào)告內(nèi)容。各級(jí)財(cái)政部門在向同級(jí)人大或其常委會(huì)報(bào)告時(shí)，應(yīng)將債券資金編列到具體項(xiàng)目，重點(diǎn)說明預(yù)算安排舉借的債務(wù)是否合法、合理，是否有審慎的償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源，債券限額分配情況、債務(wù)項(xiàng)目建設(shè)情況等重要事項(xiàng)。

　　(四)實(shí)行債務(wù)信息公開。經(jīng)本級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)的債務(wù)相關(guān)情況及表格，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后20日內(nèi)由本級(jí)財(cái)政部門向社會(huì)公開;財(cái)政部門主要公開本級(jí)政府性債務(wù)總體情況，并對(duì)重要事項(xiàng)作出說明。經(jīng)本級(jí)財(cái)政部門批復(fù)的部門和單位債務(wù)相關(guān)情況及表格，應(yīng)在批復(fù)后20日內(nèi)由各部門和單位向社會(huì)公開，主要公開債務(wù)“借、用、還”情況和項(xiàng)目建設(shè)情況，并對(duì)重要事項(xiàng)作出說明。

　　六、保障債務(wù)按期償還

　　(一)切實(shí)履行償債責(zé)任。按照“誰舉債、誰償還、誰承擔(dān)責(zé)任”的原則，區(qū)別落實(shí)償還責(zé)任。一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)等政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，政府負(fù)有償還責(zé)任，應(yīng)制定償還計(jì)劃和落實(shí)償還資金來源，及時(shí)按照償還計(jì)劃籌措財(cái)政性資金足額償還。政府或有債務(wù)納入預(yù)算監(jiān)管范圍，政府要加強(qiáng)對(duì)或有債務(wù)的統(tǒng)計(jì)分析和風(fēng)險(xiǎn)防控，敦促償債主體及時(shí)償還債務(wù)。對(duì)于或有債務(wù)確需政府依法承擔(dān)償債責(zé)任的，償債資金要納入相應(yīng)預(yù)算管理，并相應(yīng)追究原償債主體責(zé)任，扣減有關(guān)經(jīng)費(fèi)。對(duì)未按要求納入預(yù)算管理的，不得安排財(cái)政性資金償還，也不得納入政府債券置換范圍。有關(guān)債務(wù)舉借單位和連帶責(zé)任人要按協(xié)議約定認(rèn)真落實(shí)償債責(zé)任，明確償債時(shí)限，按時(shí)還本付息，不得單方面改變原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系，不得轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任和逃廢債務(wù)。

　　(二)規(guī)范償債準(zhǔn)備金管理。各級(jí)政府不得新設(shè)各種形式的償債準(zhǔn)備金，確需償債的，一律編制三年滾動(dòng)預(yù)算并分年度納入預(yù)算安排。對(duì)已經(jīng)設(shè)立的各類償債準(zhǔn)備金，要納入預(yù)算管理，優(yōu)先用于償還到期政府存量債務(wù)，實(shí)行專賬核算、?？顚Ｓ?，并制定償債資金管理辦法。

　　(三)建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制。市縣政府對(duì)其舉借的政府性債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，省級(jí)政府實(shí)行不救助原則。各級(jí)政府要制定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案，建立債務(wù)違約責(zé)任追究機(jī)制。各級(jí)政府出現(xiàn)償債困難時(shí)，要通過動(dòng)用償債準(zhǔn)備金、壓縮一般性支出、處置可變現(xiàn)資產(chǎn)等方式，多渠道籌集資金確保債務(wù)償還。市縣政府確實(shí)無法償還政府性債務(wù)的，要及時(shí)報(bào)告上級(jí)政府并抄送省財(cái)政廳，本級(jí)政府和上級(jí)政府應(yīng)逐級(jí)啟動(dòng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案、明確責(zé)任追究機(jī)制，切實(shí)化解風(fēng)險(xiǎn)，并追究相關(guān)人員責(zé)任。

　　七、嚴(yán)格債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警

　　(一)實(shí)施債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。國家相關(guān)部門將根據(jù)各地區(qū)一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)、或有債務(wù)等情況，測算債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標(biāo)，評(píng)估各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，對(duì)債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警結(jié)果作為確定各級(jí)政府債務(wù)余額限額及新增債務(wù)的主要依據(jù)，列入債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的市縣原則上不新增債務(wù)限額。

　　(二)建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)通報(bào)機(jī)制。財(cái)政部門要定期將財(cái)政部通報(bào)的政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況通報(bào)本級(jí)各政府性債務(wù)監(jiān)管職能部門和金融監(jiān)管部門。各監(jiān)管職能部門在黨政考核、項(xiàng)目立項(xiàng)、信貸管理等方面加強(qiáng)管理、從嚴(yán)控制，并配合做好相關(guān)信息共享工作。

　　(三)建立債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)舉債報(bào)備機(jī)制。省財(cái)政廳對(duì)財(cái)政部通報(bào)的債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，實(shí)行新增債務(wù)逐項(xiàng)舉債報(bào)備機(jī)制。債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)經(jīng)本級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)的新增債務(wù)項(xiàng)目或新增債務(wù)支出，應(yīng)由本級(jí)政府及財(cái)政部門按明細(xì)項(xiàng)目逐項(xiàng)向上級(jí)政府及財(cái)政部門報(bào)備。

　　八、規(guī)范存量債務(wù)管理

　　(一)開展存量債務(wù)清理甄別。按照財(cái)政部部署，各級(jí)財(cái)政部門會(huì)同審計(jì)部門以2013年政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ)，結(jié)合審計(jì)后債務(wù)增減變化情況，經(jīng)債權(quán)人與債務(wù)人共同協(xié)商確認(rèn)，對(duì)地方政府性債務(wù)存量進(jìn)行甄別。各債務(wù)舉借部門和單位對(duì)債務(wù)甄別和清理的真實(shí)性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。政府存量債務(wù)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后，分類納入預(yù)算管理，政府存量債務(wù)余額只減不增。對(duì)發(fā)現(xiàn)突擊舉債以做大存量債務(wù)基數(shù)的，由上級(jí)財(cái)政部門提請(qǐng)財(cái)政部駐廣東財(cái)政監(jiān)察專員辦對(duì)當(dāng)?shù)亻_展檢查;對(duì)確實(shí)虛增政府存量債務(wù)的，核減該地區(qū)置換債券規(guī)模，并依法追究單位主要負(fù)責(zé)人責(zé)任。

　　(二)積極降低存量債務(wù)利息負(fù)擔(dān)。根據(jù)國家部署，對(duì)甄別后納入預(yù)算管理的政府存量債務(wù)，將通過發(fā)行地方政府置換債券置換，以降低利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。置換債券由財(cái)政部實(shí)行發(fā)行額限額管理，與政府存量債務(wù)掛鉤，并適當(dāng)考慮財(cái)力、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等因素。債券發(fā)行收入由財(cái)政部門統(tǒng)一管理，直接支付給債權(quán)人。

　　(三)妥善處理在建項(xiàng)目后續(xù)融資。在國家統(tǒng)一設(shè)置的在建項(xiàng)目后續(xù)融資過渡期內(nèi)，法律法規(guī)規(guī)定可舉債領(lǐng)域的在建項(xiàng)目，優(yōu)先通過地方政府債券融資，債券解決不了的允許通過企事業(yè)單位銀行貸款方式解決，融資規(guī)模納入年度債務(wù)限額管理;過渡期結(jié)束后，只能以政府債券方式舉債。除法律法規(guī)規(guī)定可舉債領(lǐng)域外，從2015年1月1日起，各級(jí)政府不得通過政府債券外的任何方式舉借政府性債務(wù)，不得通過包括融資平臺(tái)在內(nèi)的企事業(yè)單位等舉借政府性債務(wù)。

　　九、建立考核問責(zé)機(jī)制

　　嚴(yán)格把政府性債務(wù)作為一項(xiàng)硬指標(biāo)納入政績考核。盡快建立考核問責(zé)機(jī)制，對(duì)脫離實(shí)際過度舉債、違法違規(guī)舉債或擔(dān)保、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為，要嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任。各地、各部門要充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)政府性債務(wù)管理工作的重要性和嚴(yán)肅性，從思想上糾正不正確的政績觀，認(rèn)真落實(shí)中央和省的工作要求，切實(shí)加強(qiáng)政府性債務(wù)管理。

　　廣東省人民政府

　　2015年4月15日